Parlamentul european

Parlamentul european

§1. Infiintare si evolutie

Parlamentul european este una dintre principalele institutii comunitare, care reprezinta interesele popoarelor din statele membre, interese privite in mod colectiv.

Istoria sa incepe inca de la 18 aprilie 1951 cand, prin Tratatul de la Paris, se infiinta Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului (CECO), structurata pe urmatoarele patru institutii:

a) Inalta Autoritate;

b) Consiliul Special de Ministri;

c) Adunarea Comuna si

d) Curtea de Justitie.

Tratatul a intrat in vigoare la 10 august 1952.

Adunarea Comuna a CECO, cu rol de legitimare democratica, era constituita, conform art. 7 si art. 20-25 din Tratat, din 78 de delegati. La timpul respectiv, reprezentantii celor sase state care au aderat la CECO (Belgia, Franta, Germania, Italia, Luxemburg si Olanda) au fost in situatia de a opta intre un parlament legislativ, ales prin vot direct, si un parlament cu rol consultativ, format din delegati ai parlamentelor nationale. Ca rezolvare provizorie, a fost aleasa solutia parlamentului consultativ, intrucat atunci parlamentul legislativ parea ca inseamna un transfer prea mare de suveranitate. In fapt, desi Tratatul prevedea si posibilitatea alegerii prin "sufragiu universal", toti membrii Adunarii Comune erau delegati ai parlamentelor nationale.

Ulterior, in 1957, odata cu semnarea Tratatelor de la Roma, care au pus bazele celorlalte doua Comunitati (CEE si CEEA), a fost semnata si Conventia referitoare la unele Institutii comune ale Comunitatilor, prin care cele trei Adunari erau unificate sub numele de "Adunarea Parlamentara Europeana".

Denumirea de "Parlament European" o va primi in anul 1962. Apoi, aceasta denumire a fost adoptata in toate documentele comunitare, iar legiferarea s-a produs prin Actul Unic European (Tratat semnat in doua etape, la 17 si 28 februarie 1986 si intrat in vigoare la 1 iulie 1987).

105. Desemnarea membrilor - prin vot universal direct. Pana in 1979, Parlamentul European a fost desemnat de parlamentele nationale. Din iunie 1979, aceasta desemnare a fost incredintata votului universal. In fapt, ideea de a alege un Parlament European prin vot universal era mai veche, anterioara chiar momentului crearii CECO. Politicienii nutreau speranta ca o adunare constituanta europeana va realiza unitatea Europei. Insusi presedintele Frantei, Charles de Gaulle, cel care nazuia catre o "confederatie europeana", repeta neobosit in discursurile sale ca "institutiile Europei trebuie sa ia nastere din vointa europenilor, cu alte cuvinte dintr-o manifestare democratica, prin vot universal al cetatenilor Europei"[1].

Aceasta idee, chiar daca la inceputurile constructiei europene a esuat, din motive politice, ea a continuat sa ramana un deziderat. Asa se face ca, de fiecare data cand erau puse bazele unei noi organizatii europene era discutata si posibilitatea alegerii unei adunari constituante prin vot universal. Cu toate acestea, timp de treizeci de ani, obstacolele de natura politica si de natura tehnica, au blocat concretizarea ideii.

Astfel ca abia la 17 iulie 1979 a intrat in vigoare "Actul privind alegerea reprezentantilor in Parlamentul European", care in art. 1 prevede ca "reprezentantii in Parlamentul European ai popoarelor reunite in Comunitate vor fi alesi prin vot universal direct". Insa in lipsa unui sistem electoral uniform, alegerile din 1979, 1986, 1989, 1994, 1999 si 2004 s-au desfasurat in conformitate cu legislatiile electorale nationale ale statelor membre. Chiar si asa, aceste alegeri europene au marcat rezultate interesante, in sensul ca i-au determinat pe europeni sa se informeze asupra problemelor continentale, au grabit reconcilierea natiunilor europene si au adus un plus de democratie in functionarea institutiilor comunitare.

Legitimat prin vot universal direct pentru un mandat de cinci ani, Parlamentul European, prin intermediul unei serii de tratate, a cunoscut o sporire a competentelor. Este vorba, in mod special, de Tratatul de la Maastricht din 1992 si Tratatul de la Amsterdam din 1997, documente prin care Parlamentul European, ca singura institutie comunitara care beneficiaza de legitimitatea sufragiului direct, a fost transformat dintr-un organism pur consultativ intr-o institutie comunitara cu unele puteri legislative similare celor exercitate de parlamentele nationale.

§2. Organizarea si functionarea Parlamentului

Spre deosebire de situatia politica din statele federale, unde una dintre camerele parlamentare reprezinta interesele poporului federal, Parlamentul European, unicameral, nu reprezinta interesele poporului Uniunii Europene, ci reprezinta interesele popoarelor din statele membre ale Uniunii, interese privite in sens colectiv.

Parlamentarii europeni, ca reprezentanti ai popoarelor statelor membre, nu sunt subordonati guvernelor sau parlamentelor nationale. "Deputatii voteaza in mod individual si personal, nu pot fi legati de instructiuni, nu primesc nici mandat imperativ, sunt supusi unui regim de incompatibilitate care le interzice sa fie membri ai guvernelor statelor, precum si sa detina functii in cadrul institutiilor si organelor comunitare. In acelasi timp, ei beneficiaza de unele privilegii, in special in materie de deplasare libera, de vama si control la schimb, si chiar de imunitati pe teritoriul national, la fel ca imunitatile recunoscute de parlamentele tarilor lor; imunitatea este absoluta in ceea ce priveste opiniile sau voturile emise in exercitiul functiunilor lor" .

107. Numarul membrilor. Numarul de locuri ale fiecarui stat membru in Parlamentul European este stabilit pe baza criteriilor demografice, chiar daca nu poate fi asigurata o proportionalitate riguroasa. Avandu-se in vedere implicatiile extinderii Uniunii Europene la 27 de state, prin Tratatul de la Nisa s-a stabilit ca numarul maxim al parlamentarilor europeni sa fie de 732, dupa urmatoarea repartitie: Germania - 99; Franta, Italia, Marea Britanie - 72; Spania, Polonia - 50; Romania - 33; Olanda - 25; Belgia, Grecia, Portugalia - 22; Cehia, Ungaria - 20; Suedia - 18; Austria, Bulgaria - 17; Danemarca, Finlanda, Slovacia - 13; Irlanda, Lituania - 12; Letonia - 8; Slovenia - 7; Cipru, Estonia, Luxemburg - 6; Malta - 5.

108. Statutul europarlamentarilor. Mandatul unui europarlamentar este de cinci ani; el se deschide odata cu saptamana care urmeaza alegerilor si se incheie odata cu sfarsitul saptamanii care urmeaza alegerilor urmatoare. Statutul parlamentarilor europeni inca nu este uniform, intrucat contine unele elemente reglementate de norme comunitare, iar altele de norme nationale. Altfel spus, pe langa reglementarile comunitare generale, precum cele referitoare la incompatibilitati si imunitati, sunt lasate multe alte aspecte in seama reglementarilor nationale ale statelor membre din care provin parlamentarii. "Conditiile de a fi ales, cumulul sau vacanta mandatelor sunt reglementate inca de dreptul intern al statelor. Ca o ilustrare a conditiei juridice mixte, indemnizatiile deputatilor sunt reglementate de dispozitiile statale, fiind in general la nivelul celor primite de parlamentarii nationali, iar aceasta atrage disproportii destul de insemnate in raport de nationalitate. Pe de alta parte, rambursarea cheltuielilor si regimul pensiilor sunt de competenta exclusiva a Parlamentului European"[3].

Parlamentul European isi desemneaza, dintre membrii sai, Biroul (cu atributii de coordonare si administratie, format din presedinte, 14 vicepresedinti si 5 chestori), isi intocmeste regulamentul intern de functionare si isi stabileste comisiile parlamentare pe domenii. Daca este cazul poate desemna si comisii temporare ori de ancheta.

Parlamentarii europeni sunt organizati in grupuri politice, constituite pe criterii politice, nu nationale. Potrivit reglementarilor in vigoare, pentru formarea unui grup politic numarul minim al parlamentarilor trebuie sa fie de 29 daca apartin unui singur stat, de 23 daca provin din doua state membre, de 18 daca provin din trei state si de 14 daca provin din patru sau mai multe state membre. "Parlamentul isi indeplineste atributiile daca este realizat un cvorum de o treime din membrii sai. Dreptul de vot este personal, votul prin procura fiind interzis. Dezbaterile sunt publice, afara daca Parlamentul nu decide altfel cu o majoritate de doua treimi din voturile exprimate" .

110. Sediul. Deocamdata Parlamentul European nu are un singur sediu, in sensul ca sedintele plenare ordinare (cate o saptamana in fiecare luna) se tin la Strasbourg, sedintele plenare suplimentare si cele pe comisii se tin la Bruxelles, iar Secretariatul General si celelalte servicii se gasesc la Luxemburg.

§3. Atributiile Parlamentului European

111. Preliminarii. Parlamentul European, institutie comunitara cu legitimitate democratica, are competente legislative, competente de control si competente bugetare.

3.1. Competentele legislative

Reformele institutionale prevazute prin Tratatul de la Maastricht sunt de natura sa consolideze pozitia Parlamentului in mai multe directii, dar cu deosebire in ce priveste competentele de decizie. Astfel ca, desi nu este principala institutie legislativa, Parlamentul are un rol din ce in ce mai important in acest domeniu, putand sa intervina in mai multe modalitati, astfel:

113. Procedura avizului consultativ obligatoriu este singura posibilitate a Parlamentului, in prima faza a constructiei comunitare, de a participa la procesul legislativ. Esenta acestei proceduri consta in faptul ca propunerile vin de la Comisie, iar Consiliul decide, dupa consultarea Parlamentului si, eventual, a altor Comitete comunitare. Desi avizul Parlamentului este doar cu valoare consultativa, obtinere sa este obligatorie. Modalitatea este "o procedura prin care Consiliul este impiedicat sa adopte o decizie fara avizul Parlamentului. Tratatul de la Maastricht prevede consultarea sistematica a Parlamentului, care, la randul lui, trebuie sa emita un aviz intr-un anumit termen ( . ). Daca avizul nu este dat in termenul stabilit, se considera o aprobare tacita, situatie in care Consiliul poate sa statueze"[5]. Aria de aplicabilitate a acestei proceduri s-a redus treptat, in favoarea procedurii de cooperare si a procedurii de codecizie.

114. Procedura avizului conform, legiferata prin Actul Unic European pentru a fi aplicabila acordurilor de aderare, precum si acordurilor cu terte state, a fost extinsa prin Tratatul de la Maastricht si la alte domenii. "Procedura de aviz conform se desfasoara in mai multe faze succesive. Presedintele Consiliului de Ministri cere avizul printr-o scrisoare adresata presedintelui Parlamentului, care o transmite comisiei parlamentare competente. Dupa vot, comisia (parlamentara) elaboreaza o recomandare in care propune Parlamentului admiterea sau respingerea avizului conform. Cu majoritatea absoluta a parlamentarilor, se constata adoptarea sau refuzul. Rezultatul este anuntat de presedinte. In situatia in care avizul conform a fost acordat, el este publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene, seria Comunicari"[6].

115. Procedura de cooperare institutionala, cu aceeasi menire de consolidare a pozitiei Parlamentului in procesul legislativ, a fost instituita prin Actul Unic European si largita, ca sfera de aplicabilitate, prin Tratatul de la Maastricht. Aceasta procedura da posibilitatea Parlamentului sa respinga, cu majoritatea absoluta a membrilor sai, "pozitia comuna" a Consiliului, in cea de-a doua faza (a doua lectura) a procesului legislativ. Pus intr-o asemenea situatie, Consiliul Uniunii Europene nu poate continua legiferarea decat pe calea votului unanim, fapt care il determina sa coopereze in permanenta cu Parlamentul.

Etapele acestei proceduri sunt urmatoarele:

a) Comisia trimite propunerea legislativa Consiliului Uniunii Europene, iar acesta solicita avizul Parlamentului European. Daca avizul modifica propunerea Comisiei ori Consiliul Uniunii Europene are alta pozitie decat cea a Parlamentului, Consiliul Uniunii Europene va formula o "pozitie comuna". Aceasta "pozitia comuna" este trimisa Parlamentului, care in timp de trei luni trebuie sa se pronunte asupra ei;

b) daca Parlamentul aproba expres ori tacit "pozitia comuna", Consiliul poate adopta actul cu majoritatea obisnuita ceruta de tratate. Daca Parlamentul respinge "pozitia comuna", Consiliul poate adopta actul numai cu unanimitate, iar daca Parlamentul aduce amendamente la "pozitia comuna", propunerea de act comunitar se intoarce la Comisie;

c) in aceasta situatie, Comisia fie preia amendamentele si inainteaza o noua propunere, caz in care Consiliul poate adopta actul cu majoritate calificata, fie le respinge si emite un aviz in care explica de ce nu accepta amendamentele Parlamentului, caz in care Consiliul poate adopta actul cu unanimitate.

116. Procedura de codecizie, legiferata prin Tratatul de la Maastricht, modificata prin Tratatul de la Amsterdam si extinsa prin Tratatul de la Nisa, in prezent este cea mai importanta practica legislativa. "Procedura de codecizie este inspirata din cooperare, de care se deosebeste in special prin eliminarea principiului ultimului cuvant al Consiliului si prin introducerea unui mecanism de conciliere intre Parlament si Consiliu. Parlamentul dobandeste puteri apropiate de cele ale Consiliului"[7]. Ideea este ca prin aceasta procedura o decizie nu poate fi luata decat prin acordul celor doua institutii comunitare. "Inovatia face din Parlament un codecidor si ii confera un drept de veto, aceasta neinsemnand insa ca a devenit si colegislator, deoarece nu dispune de o veritabila putere de initiativa, care continua sa ramana apanajul Comisiei" .

Procedura codeciziei, destul de greoaie, se desfasoara in mai multe faze.

In prima faza, Comisia inainteaza Consiliului propunerea sa legislativa, iar acesta solicita avizul Parlamentului. Daca prin avizul sau Parlamentul nu modifica propunerea Comisiei ori Consiliul isi insuseste amendamentele Parlamentului, actul este adoptat de Consiliul Uniunii Europene cu majoritate calificata. Daca amendamentele Parlamentului nu sunt acceptate, Consiliul adopta, cu majoritate calificata, o pozitie comuna, pe care o trimite Parlamentului si se trece la faza urmatoare.

In faza a doua, in timp de trei luni, Parlamentul se poate raporta la pozitia comuna astfel: daca o aproba ori nu se pronunta asupra ei in acest interval, actul comunitar este considerat adoptat in conformitate cu acea pozitie comuna; daca respinge in intregime pozitia comuna, propunerea este respinsa definitiv; daca propune amendamente la pozitia comuna, proiectul astfel amendat este transmis Consiliului si Comisiei. In acest caz, Comisia se pronunta asupra amendamentelor formulate de Parlament, printr-un aviz pe care-l trimite Consiliului. Mai departe, intr-un termen de trei luni Consiliul se poate pronunta astfel: daca avizul Comisiei este pozitiv, poate adopta actul, cu majoritatea calificata, in forma pozitiei comune amendate de Parlament; daca avizul Comisiei este negativ, poate adopta actul in forma pozitiei comune amendate de Parlament, dupa ce voteaza in unanimitate asupra amendamentelor cu care Comisia nu a fost de acord; daca, indiferent de avizul pozitiv sau negativ al Comisiei, Consiliul, cu majoritate calificata, nu aproba amendamentele Parlamentului, atunci presedintele Consiliului, in acord cu presedintele Parlamentului, convoaca Comitetul de conciliere, format din membri ai Consiliului si un numar egal de parlamentari.

Comitetul de conciliere dispune de sase saptamani pentru a ajunge la un text comun. Daca nu reuseste sa puna la punct un proiect comun, propunerea legislativa este considerata ca fiind definitiv respinsa. Daca se ajunge la proiectul comun se trece la faza urmatoare.

In faza a treia, Consiliul si Parlamentul au la dispozitie sase saptamani pentru a adopta textul comun. In aceasta situatie, Consiliul trebuie sa adopte proiectul comun cu majoritate calificata, iar Parlamentul cu majoritatea absoluta a voturilor exprimate. Daca una dintre aceste institutii nu adopta actul amintit in aceasta forma, proiectul legislativ este considerat ca fiind definitiv respins.

Competentele de control

Competentele de control sunt fie de natura politica, fie de natura jurisdictionala. Potrivit principiilor comunitare, Parlamentul European este competent ca, prin dezbaterile organizate, sa cheme diferite organe de actiune, in special Comisia Europeana, pentru a-si sustine orientarea in plan politic. In acest scop, Parlamentul poate pune in dezbatere orice problema de politica generala, poate constitui Comisii de ancheta pentru investigarea unor cazuri de incalcare a dreptului comunitar, poate sesiza Curtea Europeana de Justitie pentru aspecte privind ilegalitatea unor acte sau actiuni comunitare, poate adresa interpelari Consiliului sau Comisiei Europene.

Cat priveste Comisia Europeana, se poate spune ca aceasta este dependenta politic de Parlament, motiv pentru care intre cele doua institutii exista un dialog permanent. Pentru ca Parlamentul este cel care aproba desemnarea presedintelui Comisiei, dupa care acorda votul de investitura acestui organ colegial. De asemenea, Parlamentul detine puterea de a sanctiona Comisa pe calea motiunii de cenzura.

Competentele bugetare

Competentele bugetare ale Parlamentului au crescut ca urmare a prevederilor din Tratatele "bugetare", respectiv Tratatul de la Luxemburg, intrat in vigoare la 1 ianuarie 1971, si a Tratatului de la Bruxelles, intrat in vigoare la 1 iunie 1977, astfel ca puterile Parlamentului in ce priveste bugetul comunitar sunt destul de intinse, atat in procedura de adoptare a bugetului, cat si in activitatea de control asupra felului in care este executat.

In ce priveste adoptarea, potrivit procedurilor actuale, bugetul comunitar este propus de Comisia Europeana si este adoptat de Consiliul Uniunii Europene, cu avizul Parlamentului European. Aceasta inseamna ca in domeniul bugetar, Parlamentul imparte autoritatea cu Consiliul Uniunii Europene. Este adevarat ca, in timp ce Consiliul are ultimul cuvant in privinta cheltuielilor obligatorii, precum cele necesare pentru politica agrara comuna, Parlamentul are putere de decizie in privinta cheltuielilor neobligatorii, precum cele destinate fondurilor structurale. Dar, desi poate interveni doar partial in stabilirea structurii bugetului, Parlamentul detine puterea de a respinge in bloc bugetul, ceea ce ar insemna reluarea procedurii bugetare.

In ce priveste controlul executarii bugetului, Parlamentul are competenta, dupa examinarea bilantului anual pregatit de Comisie si a raportului Curtii de Conturi, de a aproba descarcarea de gestiune a Comisiei, la incheierea exercitiului bugetar.