Politici europene

Politici europene

1. Politica in domeniul concurentei si politica industriala

Din punctul de vedere al principiilor politicii in domeniul con­curentei si al politicii industriale, este esential sa existe un raspuns la urmatoarele intrebari:

- se justifica - din punct de vedere economic - o interventie a puterii publice pentru reglementarea concurentei (politica in domeniul concurentei) si pentru sustinerea sau promovarea unor activitati eco­nomice (politica industriala)?

- daca raspunsul la prima intrebare este afirmativ, atunci trebuie dat raspuns si la o a doua intrebare: care nivel de interventie este mai eficient, cel la nivel national sau cel la nivelul Uniunii?

Pentru a raspunde va trebui gasit nu numai argumentul economic dar si justificarea juridica.

1. Politica in domeniul concurentei

Politica in domeniul concurentei conceputa de Uniunea Euro­peana da un raspuns afirmativ primei intrebari, promovand principiul conform caruia piata caracterizata printr-o concurenta pura si perfec­ta este cel mai eficient instrument de crestere a bunastarii populatiei.

Astfel, politica in domeniul concurentei are ca obiectiv limitarea, controlul si interzicerea actiunilor intreprinderilor care pot afecta cli­matul de concurenta pura si perfecta.

Conceptul de "climat de concurenta pura si perfecta" trebuie insa inteles in coordonatele economiei moderne care a relevat existenta asa-numitelor esecuri (limite) ale pietei care justifica interventia statu­lui atunci cand regulile liberei concurente nu sunt respectate de catre intreprinderi. Acest esecuri ale pietei pot aparea sub forma efectelor de externalitate (activitatea de cercetare-dezvoltare realizata de catre o intreprindere poate influenta in asa-masura climatul antreprenorial, incat si alte intreprinderi pot beneficia de rezultatele cercetarii, desi nu suporta nici un cost al acesteia) sau sub forma efectelor randamentelor crescatoare de scara. In acest ultim caz, randamentul intreprinderii creste o data cu cresterea marimii sale ceea ce face ca, pe ansamblul economiei, sa nu mai fie de dorit mentinerea starii de atomicitate (existenta unui mare numar de mici intreprinderi) care atesta existenta climatului de concurenta pura si perfecta.

Rezulta ca aceste intreprinderi de talie mare sunt primele vizate de catre politica in domeniul concurentei. Ele reprezinta monopuluri sau intreprinderi cu comportament temporar/conjunctural monopolistic.

Pentru a putea controla si limita tendinta acestora de a incalca regulile concurentei perfecte, nu se mai poate actiona doar national, fiind necesara actiunea la nivelul Uniunii.

Astfel, avem raspunsul si la cea de a doua intrebare care funda­menteaza principiile politicii comunitare in domeniul concurentei.

O justificare analitica a principiului interventiei de la nivelul Uniunii, in scopul mentinerii climatului de concurenta libera, o gasim in lucrarea lui J. D. Hansen, H. Heinrich si J. U. Nielsen.

Autorii citati folosesc exemplul a doua tari, A si B, care formeaza o uniune economica. Fiecare dintre tari are o structura de intre­prinderi monopol care actioneaza pe piata unica (se accepta ipoteza conform careia intreprinderile de monopol din tara A actioneaza in­tr-o ramura de activitate, iar cele din tara B intr-o ramura de activita­te diferita).

In masura in care intreprinderile monopol din tara A exporta la un pret ridicat (de monopol) in tara B iar intreprinderile monopol din tara B exporta tot la un pret ridicat (de monopol) in tara A, nici una dintre tari nu are interesul sa aplice o politica in domeniul concurentei (cu obiectivul de a limita practicile monopoliste) deoarece si-ar dimi­nua profitul rezultat din export.

Mai precis, daca tara A ar aplica o astfel de politica in absenta unei politici similare si in tara B, atunci tara A ar fi in pierdere. Situatia ar putea gasi o rezolvare prin incheierea intre cele doua tari a unui "acord cooperativ", prin care s-ar angaja reciproc sa aplice politici in domeiul concurentei. Piata ar redeveni concurentiala si pre­turile ar cunoaste o tendinta de scadere. Realitatea arata, insa, ca un astfel de acord este greu de realizat in absenta unui arbitraj. Iata de ce, este necesar ca legislatia antitrust (politica in domeniul concurentei) sa fie aplicata in mod central, de catre institutiile comunitare, pe ansam­blul intregii uniuni.

Politica in domeniul concurentei a jucat si joaca un rol funda­mental in procesul de creare si consolidare a Uniunii Europene. Ea este expresia in plan practic a postulatului conform caruia o economic de piata functionala este mijlocul cel mai eficient de realizare a obiecti­velor Uniunii Europene.

Politica comunitara in domeniul concurentei a realizat si reali­zeaza un echilibru intre dinamica pietei interne a fiecarui stat membru si piata unica. Astfel, in planul pietei interne politica in domeniul con­curentei are ca obiectiv eliminarea tuturor barierelor din calea liberei circulatii a factorilor de productie, iar in planul pietei unice politica in domeniul concurentei are ca obiectiv eliminarea acelor structuri si comportamente care ar urmari utilizarea in scopuri monopoliste a oportunitatii oferite de o piata de mari proportii.

1.1. Orientari si contradictii ale politicii comunitare in domeniul concurentei

Politica comunitara in domeniul concurentei a cunoscut o per­manenta evolutie conceptuala, fiind influentata de importante dezbateri teoretice, ca si de pozitiile pe care unele state membre le-au avut in diferite momente ale procesului de integrare.

Se pot distinge doua mari orientari in conceperea politicii din domeniul concurentei: o orientare care priveste concurenta ca pe an scop in sine si o orientare care priveste concurenta doar ca pe un instru­ment al atingerii unor obiective.

La randul sau, orientarea care priveste concurenta ca pe un scop in sine prezinta, si ea, doua abordari diferite:

• prima abordare considera ca politicile din domeniul concuren­tei nu trebuie sa aiba ca obiectiv doar eficienta sau rentabilitatea, ci si un obiectiv de natura politica. Acesta ar consta in asigurarea conditii­lor de exprimare nelimitata a libertatii si initiativei individuale. Aceasta abordare militeaza pentru controlul si limitarea puteritor dominante pe piata, in dorinta de a realiza si o protectie a libertatii si initiativei intreprinzatorilor mici si mijlocii;
• a doua abordare, de sorginte ultra liberala, exacerbeaza libertatea de actiune pe piata a intreprinzatorilor pana la renuntarea la orice tip de politica in domeniul concurentei. Absolutizand "miscarea naturala" a pietei, aceasta abordare a fost utilizata de catre adeptii scolii de la Chi­cago in analiza teoriei inovatiei emisa de catre Schumpeter, conform careia mecanismele pietei determina - in mod natural - intreprinderile sa ocupe pozitii dominante, in functie de gradul in care achizitioneaza si folosesc inovatiile tehnice.

Aceste pozitii dominante sunt insa tranzitorii, deoarece decalajele tehnice apar, in mod constant, intre intreprinderi, ca urmare a constantei cu care evolueaza tehnica si tehnologia. Astfel, pozitia de monopol a unor intreprinderi se erodeaza in favoarea altor intreprinderi care reusesc sa depaseasca dotarea tehnica a celor precedente.

Concluzia este ca pozitia de monopol nu este vesnica si nu ar fi nevoie de politici de reglementare a concurentei daca piata, prin pro­priile ei mecanisme, reuseste sa anihileze perenitatea pozitiilor mono­poliste. Reglarea spontana a raportului de forte pe piata este astfel considerata mai eficienta decat orice reglementare birocratico-admi­nistrativa.

O alta orientare generala este aceea conform careia concurenta nu este conceputa decat ca un instrument necesar realizarii unor obiec­tive economice, sau chiar sociale. Si aceasta orientare poate fi prezen­tata prin doua abordari diferite:

• prima abordare considera concurenta un instrument esential, dar nu unic, al procesului de crestere a eficacitatii muncii sociale si al cresterii bunastarii populatiei. Transpunerea in practica a acestei abor­dari, prin politici bazate pe evaluarea capacitatii de eficientizare a dife­ritelor grade de reglementare a concurentei, este dificila si contradic­torie datorita nu numai lacunelor metodologice, dar si lipsei de infor­matie coerenta la intervale regulate de timp;
• a doua abordare cauta prin intermediul politicilor din dome­niul concurentei sa satisfaca si alte interese de ordin public, de la cele ale eficientei si rentabilitatii activitatii economice. In acest caz, politi­cile din domeniul concurentei sunt concepute in paralel cu politici in­dustriale de promovare a unor activitati cu rezonanta sociala la nivel local sau national; cu politici sociale destinate reconversiei fortei de munca sau cu politici agrare si de protectie a mediului inconjurator.

Politicile comunitare din domeniul concurentei apar ca fiind nucleul organizarii si functionarii pietei unice, dar ele nu pot face ab­stractie de posibilitatea aparitiei unor efecte negative (perverse), dato­rate tendintelor contradictorii pe care le manifesta, pe de o parte, dez­voltarea structurilor de piata, si pe de alta parte, dezvoltarea procesu­lui de concentrare si centralizare a productiei si a capitalului.

Sa explicam aceasta situatie:

Asa dupa cum s-a vazut, principiile politicilor din domeniul con­curentei au la baza ideca conform careia ,,efectele pozitive ale unei economii de piata nu apar decat in conditiile unui climat concurential'4.

In cadrul teoriei economice traditionale, climatul de concurenta pura si perfecta se caracterizeaza prin faptul ca intreprinderile nu au o influenta individuala asupra formarii preturilor (sunt doar "price ta­ker") ceea ce face ca preturile sa tinda spre un nivel minim (punctul unde pretul mediu este minim), reprezentand un orizont de optimizare al ansamblului economic.

Un pret mai mare decat acest nivel ar conduce la obtinerea de supraprofit, iar unul mai mic la pierderi. In realitate, o astfel de anali­za intra in contradictie cu realitatea concurentei dintre intreprinderi, care presupune ca o intreprindere are tendinta normala de a se impu­ne pe piata prin costuri si preturi mai mici, ca si prin inovarea si moder­nizarea produselor.

Acceptand aceasta realitate, trebuie sa admitem ca o politica in domeniul concurentei care are ca obiectiv instaurarea unui adevarat regim de concurenta perfecta, va avea ca efect tocmai pierderea de efi­cacitate, deoarece aduce prejudicii acelor intreprinderi care au reusit sa se impuna pe piata prin costuri si preturi mai mici (un nivel mai mare de eficacitate si rentabilitate).

Cu alte cuvinte, incercarea de reglementare a concurentei are ca efect pervers pierderea de eficacitate a producatorului si reducera posibilitatii de consum a cumparatorului.

Nu putem sa nu luam in calcul si situatia unei structuri economice in care actioneaza in paralel atat intreprinderi mici si mijlocii, cat si mari intreprinderi. Avantajele cconomiei de scara nu pot fi accesibile intreprinderilor mici si mijlocii, ci doar marilor intreprinderi, care, devin principalele generatoare de profit prin acest "monopol natural' al utilizarii avantajelor economiei de scara. Iata de ce devine posibil ca in situatia industriilor in care costurile de intrare a factorilor de productie sunt mari si se actioneaza pe economia de scara (exemplu: industria aeronautica), preturile produselor marilor intreprinderi (monopoluri) sunt mai mici decat preturile ce rezulta ca urmare a unei perfecte lupte de concurenta intre intreprinderile mici si mijlocii ale aceleiasi ramuri industriale.

Astfel, pe o piata reala caracterizata de imperfectiuni ale concu­rentei (economia de scara, costuri nerecuperabile, efectul inovarii, in­formatie asimetrica) apare necesitatea unor masuri de protectie a pro­cesului de concentrare a productiei si a proprietatii.

Politicile comunitare din domeniul concurentei releva, astfel, o tendinta contradictorie: pe de o parte, concentrarea productiei si a capi­talului ridica nivelul de rationalitate si eficacitate prin marirea dimensi­unilor intreprinderii, stimuland procesul de scadere a preturilor; pe de alta parte, concentrarea productiei si a capitalului conduce la deteriora­rea climatului concurential, stimuland procesul de crestere a preturilor.

1.2. Dispozitiile Tratatului de la Roma

Dispozitiile privind politicile comunitare din domeniul concu­rentei sunt cuprinse in articolele (de la 85 la 94) Tratatului de Maastricht (Traite sur 1'Union europeene T.U.E.). Principalele ele­mente ale acestor dispozitii sunt urmatoarele:

• interzicerea oricaror tipuri de acorduri sau intelegeri (fixarea pre­turilor, impartirea pietei, limitarea productiei etc.) intre intreprinderi cu scopul limitarii concurentei pe piata unica europeana. Comisia Euro­peana este imputernicita sa ia masuri impotriva unor astfel de actiuni prin aplicarea de amenzi si penalizari.
• controlul si eliminarea pozitiilor dominante.

Comisia Europeana defineste pozitia dominanta ca fiind capacita­tea unei intreprinderi de a actiona, intr-o masura importanta, independent de cerintele concurentei, ale clientilor si ale consumatorilor. Comisia con­sidera ca exista o prezumtie de pozitie dominanta atunci cand o intre­prindere detine 50% sau mai mult de 50% dintr-o piata specifica.

Se considera a fi actiuni, comportamente si masuri bazate pe pozi­tia dominanta:

- impunerea unor preturi de cumparare sau de vanzare diferite de cele care rezulta din comportamentul concurential;

- existenta unor contracte prin care se impune altor intreprinderi contingentarea productiei, limitarea sortimentelor sau interzicerea folosi­rii unor tehnologii sau procedee de fabricatie;

- discriminarea prin pret a clientilor; refuzul de a vinde.

Controlul fuziunilor. Tratatul de la Roma nu cuprinde dispozitii privind fuziunile. Acestea au fost introduse prin reglementari din decembrie 1989 si din septembrie 1990. Comisia Europeana a introdus termenul de "fuziune la nivel european" care defineste procesul de fu­ziune prin care o intreprindere atinge cifra de afaceri de 2 miliarde de ECU pe piata unica. Toate fuziunile la nivel european trebuie sa bene­ficieze de un acord prealabil al Comisiei Europene. Acest acord este dat numai dupa ce s-a constatat ca fuziunea nu aduce prejudicii clima­tului concurential efectiv la data inaintarii cererii de acord.

Ajutorul guvernamental acordat intreprinderilor. Ajutorul guver­namental acordat intreprinderilor poate imbraca forna: subventiilor, credit cu dobanda preferentiala, esalonarea datoriilor, reducere de impozit, comenzi guvernamentale. Toate aceste forme de ajutor guver­namental au fost interzise prin articolul 92 al Tratatului de la Roma si prin Tratatul de Maastricht, fiind considerate obstacole in calea formarii si consolidarii climatului concurential.

Comisia Europeana considera insa ca se pot accepta uncle ex­ceptii atunci cand ajutorul guvernamental are ca scop: rezolvarea unor probleme cu caracter social, eliminarea efectelor catastrofelor naturale, stimularea dezvoltarii economice a unor zone cu nivel de viata inferioare mediei europene sau cu un somaj superior mediei europene. In orice situatie, insa, ajutorul guvernamental nu poate fi acordat decat cu acordul Comisiei Europene. Este important de subliniat si faptui ca intre­prinderile publice nu beneficiaza de nici un privilegiu fata de intre­prinderile private si ca, acestea din urma, daca, se simt discriminate de guvernele nationale pot depune plangere la Comisie.

Pana in 1990 se considera ca a existat o politica permisiva in ceea ce priveste aprobarea unor ajutoare guvernamentale, ceea ce reflecta dificultatea pe care Comisia a avut-o de a face fata presiunii guverne­lor diferitelor tari membre (din 527 de cereri de acordare a dreptului de ajutor guvernamental nu au fost aprobate decat 440). Dupa 1990, se remarca o intarire a pozitiei Comisiei care aplica principiul "one time, last time" ceea ce inseamna ca fiecare acord asupra ajutorului guver­namental a fost insotit de precizarea ca nu va mai fi reinnoit.

In lipsa posibilitatii de a reinnoi acordul de ajutor guvernamen­tal, unele intreprinderi publice importante, dar aflate in dificultate, au fost obligate sa recurga la privatizare totala sau partiala (ex.: Renault sau Credit Lyonnais).

2. Politica industriala

Politica industriala cuprinde - in conceptia Comisiei Europene - si politica de cercetare si dezvoltare. Principalele elemente care o caracterizeaza sunt urmatoarele:

- masuri de stimulare si sprijinire a procesului de restructurare in ramurile si domeniile industriale aflate in deficit de competitivitate;

- masuri de stimulare si sprijin al ramurilor si domeniilor industriale aflate in perioada de formare si consolidare (,,infant industries/industries naissantes');

- masuri de stimulare si sprijin al intreprinderilor mici si mijlocii; - masuri de stimulare si sprijin al activitatilor de cercetare stiin­iifica si dezvoltare;

- masuri de protejare a ramurilor si domeniilor de activitate vic­time ale unei concurente neloiale din partea unor intreprinderi sau tari extracomunitare.

2.1. Orientari si contradictii ale politicii industriale comunitare

Politica industriala comunitara constituie un permanent subiect de reevaluare si analiza atat la nivelul Comisiei, cat si al guvernelor statelor membre, deoarece, in unele situatii, efectele acesteia sunt con­tradictorii. Principalele probleme aduse in discutie sunt urmatoarele:

Daca admitem ipoteza ca pietele sunt perfect concurentiale (si anume ca nu exista efecte externe ale pietei si ca randamentele intreprin­derilor nu sunt in crestere), ele sunt perfect echilibrate - de exemplu, nu exista somaj. Intr-o perspectiva statica (timpul nefiind luat in considera­tie, modificarile sunt imediate) nu se recomanda nici un fel de politica industriala, caci consecinta ei ar fi o pierdere din bunastarea societatii.

Rationamentul care conduce la aceasta concluzie este in linii mari urmatorul:

- daca Uniunea Europeana subventioneaza intreprinderile dintr-o anumita ramura (ceea ce are ca efect scaderea preturilor) pentru care Uniunea este exportatoare, urmarea ar putea fi scaderea preturilor pe piata mondiala, ceea ce ar fi in favoarea consumatorilor din Uniunea Europeana, dar si din restul lumii. Totusi, pentru Uniunea Europeana efectul este negativ, caci totalul subventiilor acordate intreprinderilor este superior avantajului creat consumatorilor si intreprinderilor;

- altfel spus, daca Uniunea Europeana subventioneaza intreprin­derile europene care tin de o ramura importatoare, ea va castiga, mai precis, consumatorii sai vor castiga, profitand de scaderea preturilor importurilor, in timp ce profitul intreprinderilor straine va scadea sub influenta scaderii preturilor mondiale. Per total, efectul va fi pozitiv pentru Uniunea Europeana si negativ pentru restul lumii.

Cu toate acestea, in ambele cazuri luate ca exemplu, subventio­narea anumitor activitati are un efect negativ daca se va lua in consi­deratie ansamblul lumii (Uniunea Europeana si restul lumii).

Rezultatele pe care le-am enuntat pot fi relativizate in masura in care se sprijina pe caracterul foarte restrictiv al ipotezelor avansate (piete concurentiale). Sa vedem acum ce s-ar intampla daca am modi­fica unele ipoteze.

2.2. Esecul pietei si apropierea dinamica dintre politica industriala si cercetare -dezvoltare

Introducerea dimensiunii dinamice (temporale) pune problema ramurilor "orientate spre viitor" sau care urmeaza sa apara. Intr-ade­var, un guvern sau o instanta europeana pot avea interes pentru o anu­mita perioada sa sustina o activitate pe punctul sa se nasca undeva, in sectoarele cu o puternica economie de scara, care se gasesc pe pietele oligopoliste, caci, intr-o perspectiva de termen lung, aceasta activitate poate deveni competitiva.

Este totusi necesar ca autoritatea de stat care subventioneaza, sa dispuna de o informatie suficient de corecta pentru a evalua eficacita­tea resurselor pe care sa le afecteze acestei politici industriale. In plus, mai trebuie ca ea sa poata evalua riscurile de represalii din partea tari­lor straine (contingentare, drepturi de vama suplimentare) aplicate tari­lor sau Uniunii care subventioneaza.

Activitatile de cercetare-dezvoltare (CD), intr-o perspectiva dinamica, tin de o analiza similara. In plus, o politica de ajutorare acor­data cercetarii--dezvoltarii va avea un impact mai puternic la nivelul Uniunii Europene decat la nivelul unei singure tari (sau al mai multo­ra, care actioneaza independent unele de altele).

Intr-adevar, se considera, in general ca CD este generatoarea efectelor externe (ale pietei), ca de exemplu, formarea cercetatorilor in si prin activitatile CD, conceperea si difuzarea ideilor sau a procedee­lor noi (a caror exclusivitate nu poate fi garantata intotdeauna prin bre­vete), insusirea acestor procedee de catre intreprinderile cliente sau cu care se negociaza. Dar, daca aceasta politica este dusa de guvernul unei singure tari (mai ales daca este o tara mica), aceste efecte externe pot fi profitabile tarilor vecine, limitand interesul acestora pentru propria finantare a activitatilor de CD.

Intr-un ansamblu vast, precum Uniunea Europeana, o simpla interventie a institutiilor centrale permite evitarea acestui obstacol. In limbaj economic, se poate spune ca posibilitatea de a internaliza efec­tele externe este in raport direct cu talia economiei careia i se aplica sistemul de subventionare.

Pe de alta parte, si problema industriilor in declin, confruntate cu o scadere a cererii, este importanta pentru Uniunea Europeana. Aceste sectoare pot fi subventionate pentru a mentine sau pentru a salva locu­rile de munca.

Acest lucru isi poate gasi o justificare economica, daca costul subventiilor este inferior costului social al somajului (indemnizatia, dar si recalificarea somerilor), Problema este insa ca aceste subventii pot falsifica jocul concurentei europene. In plus, ele insele provin din surse care ar putea fi, eventual, utilizate in alt mod, avand efecte mai bune asupra procesului de creare a locurilor de munca.

Aceste cateva exemple arata ca politica industriala poate consti­tui obiectul mai multor analize, in functie de modul in care se aprecia­za ca mai mult sau mai putin importante esecurile pietei, dar si in con­formitate cu aprecierea capacitatilor institutiilor centrale europene de a corecta aceste esecuri.

2.3. Evolutia politicii industriale si de cercetare-dezvoltare in Europa

Contextul general al politicii europene.

In prelungirea tratatului CECO, politica industriala europeana a constat in anii `70 mai ales in asistenta si atenuarea efectelor sociale ale restructurarii industriilor in declin. Criza de la mijlocul anilor `70 a concis cu constatarea unei importante ramaneri in urma a tarilor membre ale Uniunii Europene in domeniul industriilor de varf si de inalta teh­nologie, fata de cei doi mari concurenti ai lor, Statele Unite si Japonia.

In anii `80 a aparut politica de cercetare si de dezvoltare tehnolo­gica europeana. Articolul 130, consacrat industriei, fixeaza principiul actiunilor comune europene. Acestea urmaresc "favorizarea unei mai bune exploatari a potentialului industrial, a politicilor de inovatie, de cer­cetare si de dezvoltare tehnologica".

Aceste principii au constituit insa obiectul dezbaterilor si al puter­nicelor opozitii intre tarile adepte ale traditiei interventioniste (Franta si tarile mediteraneene) si tarile de traditie neintervetionista (Gennania, tarile Europei de Nord si Regatul Unit).

In anii `90, resursele comunitare afectate politicii industriale raman inferioare cu mult cheltuielilor tarilor membre: ele reprezinta doar 0,9% din cheltuielile bugetului european din 1996.

Unele mari proiecte industriale europene, precum Airbus, s-au dezvoltat intre intreprinderile europene si, eventual cu ajutoare natio­nale, fara interventia institutiilor europene.

2.4. Politica europeana de cercetare-dezvoltare

Aceasta politica este fondata pe principiul colaborarii-cooperarii intre mai multe state europene. Scopul este "internalizarea efectelor externe" induse de cercetare-dezvoltare la nivel european, evitarea cer­cetarilor duble si a dublelor inregistrari si, in sfarsit, beneficiul obtinut de economiile de scara realizat in cadrul marilor programe de cercetare.

Proiectele europene sunt deci colaborari transeuropene, cofinantate din bugetul Comunitatii de catre tarile membre si privesc mai mult cer­cetarea fundamentala. Aceasta, deoarece, concurenta dintre intreprinde­rile europene ar putea fi falsificata daca institutiile comunitare ar parti­cipa la finantarea dezvoltarii de noi produse sau procedee de fabricare.

De la inceputul anilor `80, mai multe mari proiecte de cercetare (incluzand uneori tari europene exterioare Uniunii) au fost subventio­nate de institutiile europene. Printre cele mai importante programe putem aminti:

- Esprit (European Strategic Programme for Research in Infor­mation Tehnology), lansata in 1984, avand ca obiectiv promovarea, dezvoltarea, fabricarea si folosirea noilor tehnologii de informatii. Du­pa parerea promotorilor sai, circa o cincime dintre noile produse ale marilor intreprinderi europene de electronica utilizeaza tehnologii derivate din programul ESPRIT;

- RACE (Research and development in Advanced Communica­tions technologies in Europe), care contribuie la cercetarile si la dez­voltarea comutatiei numerice din telecomunicatii;

- EUREKA (European Research Cooperation Agency), creat in 1985, avand scopul de a ajuta productia de bunuri si servicii de inalta tehnologie. Acest program multidimensional (semiconductori, televi­ziune de inalta calitate) include si tari din afara Uniunii Europene (El­vetia, Turcia si unele tari din Est).

Al patrulea ansamblu cincinal al programelor de RD se intinde pe perioada 1994-1998. Acest program urmareste sa acopere lacunele europene in domeniul aplicatiilor industriale a cercetarilor stiintifice de catre intreprinderile mici si mijlocii.

Eficacitatea programelor europene RD este greu de evaluat, asa cum este intotdeauna in cazul in care se incearca cuantificarea efecte­lor economise ale cercetarii stiintifice. In plus, caracterul multinational al acestor programe si multiplicarea finantarilor (europene si nationa­le) complica sarcina.

2. Politica agricola comuna (PAC)

Intensificarea schimburilor comerciale, specializarea si diviziunea muncii in interiorul Europei au un impact asupra inegalitatilor regionale, asupra somajului si a veniturilor inegale ale populatiei. Inca de la inceput, Europa a luat hotararea de a amortiza efectele acestor schimbari.

Aceasta conceptie se afla la originea politicii agricole comune, a politicii regionale si a anumitor elemente ale politicii sociale. Vom pre­zenta in cele ce urmeaza principalele elemente, explicandu-le din nou din punct de vedere teoretic si aratand care sunt aplicatiile lor practice.

2.1. Marile axe ale PAC

Articolul 39 din "Tratatul de la Roma", reluat de "Tratatul asu­pra Uniunii Europene" din 1991 (TUE), fixeaza principiile politicii a­gricole comune (PAC). Obiectivele sale sunt urmatoarele:

• cresterea productivitatii agriculturii europene;
• asigurarea unui nivel de viata echitabil agricultorilor;
• stabilizarea pietelor agricole europene;
• garantarea aprovizionarii sigure a Europei;
• asigurarea unei oferte de produse agricole "la preturi rezonabi­le" pentru consumatorii europeni.

Ne putem da usor seama de faptul ca interpretarea acestor obiec­tive este complexa si poate fi uneori contestata, ca fiind uneori contra­dictorie (in special al doilea si al cincilea obiectiv).

2.2. Specificitatea pietei agricole

Dupa cel de-al doilea razboi mondial principala caracteristica a agriculturii in Europa, dar si in multe alte state dezvoltate, este puter­nica crestere a productivitatii muncii (datorata mecanizarii). Din cauza ca oferta si cererea de bunuri agricole sunt relativ elastice prin raport la variatiile de preturi ale acestor bunuri fata de veniturile populatiei, venitul total al agriculturii are tendinta sa stagneze uneori, chiar sa regreseze in anumite perioade.

Intr-adevar, deplasarea ofertei sub efectul progresului tehnic poate antrena o mare scadere de preturi daca cererea este inelastica. Pe de alta parte, dimensiunea cererii unui bun agricol antreneaza o puter­nica scadere de pret a acestui bun daca oferta este inelastica.

Este chiar cazul principalelor produse agricole. Aceasta se tradu­ce prin faptul ca functiile de cerere si oferta sunt relativ "verticale" (figura 1). Din punct de vedere economic, aceasta inseamna ca daca pretul scade, cererea va creste putin. Se apreciaza deci, ca acest bun are un nivel al consumului apropiat de saturatie.

In ceea ce priveste oferta, daca scade pretul, agricultorilor le tre­buie un anume timp pentru a-si modifica productia (de exemplu, pentru a produce mai putina carne de vita si mai multa came de porc), caci ciclul de productie in agricultura este lung (un an pentru cereale si mai multi ani pentru cresterea vitelor).

Daca initial, piata este in punctul de echilibru A, progresul teh­nic (trecerea functiei de oferta de la 01 la 02) va antrena o puternica scadere a pretului (noul echilibru B). Instabilitatea cererii (deplasarea D1 la D2 si a echilibrului din punctul B si in punctul C) are acelasi efect asupra preturilor.

Fig.1. Formarea pretului unui produs agricol
(dupa J. D. Hansen, H. Heinrich, J. U. Nielsen 1992)

2.3. Venitul agricultorilor si exodul rural

In ceea ce priveste venitul individual al agricultorilor, s-ar putea spu­ne ca este in crestere, deoarece cresterea productivitatii si stagnarea cererii sunt contrabalansate de scaderea efectivelor folosite in agricultura. Dar, exodul populatiei active din agricultura si din lumea rurala, chiar daca se produce continuu de la al doilea razboi mondial are totusi limite. Aceste limite depind mai intai de situatia globala a pietei de locuri de munca, tot mai dezechilibrata, dar si de costul degradarii con­ditiilor de viata in orase si de abandonarea mediului rural.

La acestea se adauga faptul ca activitatile agricole nu sunt repar­tizate in mod egal pe teritoriul european, iar declinul anumitor activi­tati agricole sporeste inegalitatile regionale. Toate aceste argumente au constituit justificari pentru PAC. Vom prezenta marile mecanisme ale acestuia, apoi vom analiza costul sau, in comparatie cu efectele sale pozitive.

2.4. Pretuile agricole garantate

Din punct de vedere istoric, principalul mecanism de interventie al PAC este fondat pe un sistem de preturi garantate (sau pret de susti­nere), care are efectul de a mentine in Europa un pret superior pretului de pe piata mondiala. Scopul este acela de a feri piata europeana de fluctuatiile prea mari ale pietei mondiale, si de a face ca veniturile agri­cultorilor sa nu sufere efectelor acestor fluctuatii.

Daca piata produselor agricole este perfect concurentiala si daca nu sunt luate in seama efectele externe (cresterea somajului, degradarea con­ditiilor de viata in orase, abandonarea mediului rural), este usor de demon­strat faptul ca cea mai buna situatie pentru Europa ar fi sa nu subventio­neze agricultura si sa importe la pretul mondial (presupus a fi inferior pre­tului de echilibru european) cel putin o parte din produsele agricole.

Dar, daca ar impune drepturi vamale la importuri, Europa ar reduce din propria-i bunastare, deoarece consumatorii europeni si-ar cobori nive­lul consumului (din cauza preturilor ridicate), iar producatorii europeni vor avea costuri mai mari (cauzate de cresterea ofertei lor pe piata Uniunii).

Pierderea este cu atat mai ridicata, cu cat pretul de sustinere este mai mare decat pretul de echilibru al Uniunii (daca Uniunea nu il schim­ba cu pretul din afara), caci Uniunea exporta produse agricole datorita subventiilor pe care le varsa agricultorilor. Datorita acestor subventii consumatorii straini au profituri din dumpingul practicat de Europa. Pierderile europene sunt cu atat mai mari, cu cat politica Uniunii are ca efect coborarea preturilor mondiale (modificarea termenilor de schimb), fiindca ea trebuie sa sporeasca subventiile pentru a mentine diferenta dintre preturile interne si cele externe.

2.5 Mecanismele concrete de interventie

PAC este finantat de la bugetul Comunitatii prin FEOGA (Fon­dul european de orientare si garantie agricola). Acest fond gireaza majoritatea interventiilor europene in materie de agricultura.

Vom prezenta sistemul in vigoare pana in 1992, apoi reforma sa.

Sustinerea prin preturi fixate (administrate). Consiliul ministrilor agriculturii fixeaza la inceputul fiecarui an preturile de interventie, la propunerea Comisiei. Principiul este urmatorul: daca agricultorii nu pot sa vanda pe piata din tara lor decat la un pret inferior pretului de interventie, produsele vor fi cumparate de agentiile care exista in fiecare tara, la acest pret, sub care cursul nu poate sa scada. Si invers, daca preturile de pe piata europeana cresc, agentiile revand stocurile pe care le-au acumulat, la pret de interventie. Inainte de reforma din 1992, 70% din productia agricola europeana era acoperita de acest tip de regularizare.

Importatorilor le sunt aplicate preturile interne (tinand cont de costurile transportului) atunci cand preturile importatorilor sunt inferi­oare celor ale Uniunii Europene. Aplicarea dreptului vamal compen­seaza diferenta dintre pretul exterior (al pietei mondiale) si pretul intern.

Aceasta politica de "preturi false" (adica diferite de preturile de echilibru) este la originea enormelor excedente de produse agricole care au fost stocate de organismele comunitare ("munti de unt' si "lacuri de lapte'). Aceasta situatie, printre altele, a condus la modifi­carea si la reformarea PAC.

Barierele puse importatorilor. "Preferinta comunitara" este o protectie sub forma de taxe care, dupa cum am vazut, au scopul de a impiedica preturile produselor agricole de pe piata europeana, sa scada din pretul de sustinere. Insa unele produse agricole sunt protejate si de drepturile vamale sau de piata, cand nu exista preturi garantate.

Ajutorul pentru exporturi. Ajutorul pentru exporturi are forma subventiilor acordate producatorilor europeni, pentru a acoperi dife­rentele de preturi dintre piata mondiala si piata Uniunii Europene (pre­tul de interventie). Aceste "resturi" permit ca o parte din excedent sa se scurga catre piata mondiala, mijlocind producatorilor obtinerea "certificatelor de export", eliberate de Comisie. Restituirile sunt importante, pentru ca ele absorb 30% din resursele FEOGA.

2.6. Reforma PAC si negocierile din cadrul G.A.T.T.

Motivele reformei. Pana la sfarsitul anilor `80, PAC nu a suferit decat modificari minore. Puternicele grupuri de presiune agricole s-au straduit sa pastreze dispozitivele si finantarile stabilite in anii '60.

Cu toate acestea, la inceputul anilor '90, sub presiunea factorilor interni si externi ai Uniunii Europene, s-a impus necesitatea unei refor­me in profunzime a PAC:

- costul politicii agricole, care absorbea mai mult de jumatate din bugetul european a devenit tot mai greu de suportat intr-o perioada de recesiune si de restrictii bugetare (respectarea criteriilor impuse de TUE), intr-o vreme cand si alte domenii din integrare necesitau resurse noi (politice, pentru RD, marile infrastructuri, politica sociala);

- politica "productivista", avand ca scop sau efect cresterea pro­ductiei europene, era foarte criticata de catre miscarile de protectie a mediului care denuntau degradarile provocate de anumite metode de cultura agricola si crestere de animale (epuizarea resurselor de apa, poluarea solului si a atmosferei);

- In exteriorul Uniunii Europene, Statele Unite au emis critici dintre cele mai radicale impotriva PAC, acuzat de a fi perfectionista, dar mai ales opaca si antieconomica. Se criticau in primul rand pretu­rile de sustinere, care deconecteaza productia europeana de cererea mondiala si creeaza importante distorsiuni pe pietele europene, dar si mondiale. La inceputul anilor '90, Statele Unite au ajuns chiar sa ame­ninte Europa cu masuri represive daca nu se reformeaza PAC.

Mai multe rapoarte asupra reformei PAC au fost prezentate in februarie 1991 de catre Comisie si la inceputul anului 1992 de catre comisarul agriculturii, Ray Mac Shary. Reforma a fost in final adoptata de catre Consiliul Ministrilor Agriculturii in mai 1992.

Principilie reformei. Ideile centrale ale reformei urmaresc inlo­cuirea progresiva a sistemelor de preturi de sustinere cu un ajutor individualizat, acordat agricultorilor, permiterea unui joc liber al mecanismului preturilor, mai buna adaptare a productiei agricole europene la cerere.

Reforma reafirma principiile de sustinere a populatiei rurale si necesitatea protectiei mediului in zonele rurale, prevazand si mijloace pentru aplicarea acestor principii.

In aceasta noua perspectiva sunt reduse pe piata europeana preturile de interventii FEOGA, in mod gradat. Pierderea veniturilor agri­cultorilor, care rezulta din aceste masuri, este contrabalansata de sub­ventiile personalizate. De asemenea, primele directe compenseaza pierderea din necultivarea terenurilor, avand ca scop limitarea exce­dentelor agricole.

Rezultatele negociate de G.A.T.T. Sub amenintarea americana de a aplica Europei drepturile vamale punitive, Statele Unite si Comisia Europeana au incheiat in noiembrie 1992 "Acordul Blair House". Acest acord merge mai departe decat reforma din mai 1992 si faciliteaza acce­sul pe piata europeana a tarilor terte.

Multe masuri de protectie (contingentari, preturi de sustinere) sunt suprimate in favoarea drepturilor vamale, considerate mai "transparen­te". De asemenea, sunt reduse subventiile pentru export, iar tarilor terte le este acordata o "clauza de acces minim", ceea ce le permite sa ia 3% din piata europeana incepand din 1993 si 6% la sfarsitul anului 2000.

Acest acord a fost violent criticat de catre Franta, care este prima natiune agricola europeana si a doua exportatoare din lume.

Bilantul PAC.

Aspecte pozitive. Obiectivele initiale impuse de PAC prin Tra­tatul de la Roma au fost atinse in parte. Astfel, Uniunea Europeana este in prezent intr-o situatie de autosuficienta pentru majoritatea bunurilor de consum agricole. Din 1980 pana in 1993, productia agricola euro­peana si-a sporit volumul cu 46%; in acelasi timp, locurile de munca au scazut cu 33%. Aceasta corespunde cu o crestere cu 79% a produc­tivitatii muncii. Aparatorii PAC au aratat, de asemenea, ca preturile au fost sta­bilizate, avand o crestere mai putin rapida decat ansamblul general at preturilor.

Aspectele negative:

nepermitand jocul mecanismelor preturilor concurentiale, PAC a orientat gresit resursele productive (umane si materiale) care ar fi putut fi mai bine intrebuintate in alte activitati, agricole sau neagrico­le. De altfel, netinandu-se cont de cererea europeana de produse agri­cole, aceasta a generat o supraproductie cronica;

PAC a mentinut un cost bugetar foarte ridicat: in 1992 acesta era de 41,5 miliarde ECU, adica 46,5% din totalul bugetului comunitar;

PAC este o sursa de conflicte intre Europa si marii sai parte­neri comerciali (Statele Unite), dar si in interiorul Europei, intre tarile cu o agricultura relativ ridicata, deci subventionata (in primul rand Franta si intr-o mai mica masura Danemarca, si Tarile de Jos) si tarile mai putin agricole, care ar avea interes ca Europa sa se alinieze pretu­rilor mondiale (Regatul Unit si Germania);

in sfarsit, caracterul complex si administrativ al ajutoarelor favorizeaza fraudele. Vom cita, printre cele mai cunoscute fraude, fal­sificarea documentelor vamale (pentru a percepe ajutoare de export), sau importul din afara Uniunii Europene, urmat de exportul acelorasi produse pentru primirea de subventii.

Perspectivele PAC. Apropierea preturilor agricole europene de preturile mondiale a diminu­at stocurile de produse nevandute, proasta alocare a resurselor producti­ve, precum si fraudele. Cu toate acestea, unii dintre responsabilii europeni, printre cei mai importanti aflandu-se britanicii, propovaduiesc o "renationaliza­re" a agriculturii. Aceasta ar insemna ca fiecare tara sa-si reia in pro­pria sarcina costul politicii agricole pe care o face, usurand astfel bugetul european.

Aceasta intoarcere inapoi este greu de conceput. Mai intai, ris­curile unor politici contradictorii si ale unei concurente "neloiale" (prin subventii nationale, de exemplu) ar fi importante intr-un ansamblu din ce in ce mai mult integrat (inclusiv pe plan monetar). Este, deci, foar­te probabil ca agricultura va mai ramane inca mult timp principalul res­ponsabil de cheltuieli din bugetul european, mai ales daca se tine seama de integrarea apropiata a tarilor Europei Centrale si de Est.

3. Politica bugetara

Bugetul european are o conceptie total diferita fata de bugetele nationale, deoarece institutiile publice (armata, politia, justitia, sanatatea si educatia) se afla in responsabilitatea statelor membre si sunt finantate la nivel national. Pentru acest motiv, costul administratiilor europene (Comisia, Parlamentul, Consiliul, Curtea de justitie) este relativ redus.

Marea parte a cheltuielilor este afectata fondurilor structurale si ajutorului exterior. In ceea ce priveste incasarile, ele sunt colectate de catre tarile membre si revarsate bugetului european, in functie de veni­tul pe care il creeaza (valoarea adaugata) si volumul comertului lor (importurile) cu restul lumii. Cu aproximativ 1,2% din PIB-ul comunitar si aproape 100 miliar­de ECU in 2000, bugetul european nu joaca decat un rol modest in regu­larizarea conjuncturala si in redistribuirea veniturilor la scara europeana.

3.1. Echilibrul bugetar

Incasarile bugetare. Resursele proprii bugetului comunitar au patru surse principale:

- statele revarsa bugetului comunitar (dupa o deducere de 10% pentru cheltuielile de acoperire) drepturile asupra importurilor de produ­se agricole si de zahar, precum si drepturile vamale asupra produselor importate din restul lumii si carora li se aplica un tarif exterior comun;

- fiecare stat membru revarsa bugetului european (in limita unui plafon care depinde de marimea tarii) o parte din taxa pe valoarea adaugata pe care a perceput-o;

- fiecare tara varsa o contributie care reprezinta o parte (egala pentru toti) din PIB-ul sau. Aceasta contributie, introdusa in 1988, este adesea numita "a patra sursa".

Pentru exemplificare, prezentam unele date calculate ca medii ale perioadei 1997-2002. (Sursa: Commission europeenne. Vademe­cum budgetaire).

Distribuirea resurselor

Contributia medie la bugetul european a fiecarei tari membre in ECU pe locuitor

Principalele pozitii de cheltuieli bugetare (in procentajul cheltuielilor totale)

Resursele distribuite statelor membre de catre FEDER, FSE si Fondul de coeziune
(media anuala a actiunilor programate pe perioada 1994-1999 in ECU pe locuitor)

Daca diferentele dintre contributiile nationale pot parea impor­tante, ele sunt nesemnificative in termeni absoluti (contributia pe cap de locuitor din Portugalia este inferioara cu 100 de ECU fata de media Uniunii Europene, iar cea a tarilor din Europa de Nord este superioara cu 100 de ECU fata de aceasta medie).

Constatam ca politica agricola comuna continua sa absoarba cea mai mare parte a bugetului. Ea aduce un sprijin tarilor europene a caror agricultura este mai puternica si care se numara printre cele mai boga­te (Franta, Tarile de Jos, Danemarca). Redistribuirea intre tarile boga­te si cele mai putin bogate se face numai prin fondurile structurale.

In aceasta perspectiva, este interesant sa comparam contributiile statelor membre cu resursele pe care le primesc din fondurile structurale. Asa dupa cum ne putem astepta, diferentele in resurse atribuite de fondurile structurale determina aparitia unor transferuri importante, mai ales in valoare relativa, in beneficiul tarilor mai putin bogate ale Uniunii. Totusi, acest caracter redistributiv al bugetului european este atenuat, daca tinem seama de resursele distribuite de catre alte fonduri: FEOGA, subventiile pentru cercetare-dezvoltare, a caror afectare depinde mai mult de puterea economica a fiecarei tari.

3.2. Regulile si procedurile bugetare

Principiile bugetare. Bugetul comunitatii respecta principiul clasic al anualitatii, care implica relationarea operatiilor bugetare la un exercitiu anual, pentru a facilita Comisiei controlul executarii operatiilor.

Specific este insa faptul ca bugetul comunitar trebuie sa se plieze unui principiu ce nu se gaseste in statele europene: cel al echilibrului. Previziunile incasarilor dintre doua bugete trebuie sa fie egale cu credi­tele aceleiasi perioade. Este interzis sa se recurga la imprumut pentru a acoperi un deficit bugetar. Orice cheltuiala suplimentara neprevazuta care intervine intre doua bugete trebuie sa constituie obiectul unui buget rectificat, care respecta principiul echilibrului fie prin transferul de cre­dite de la un post la altul, fie prin apelul la resurse suplimentare.

Procedura bugetara. In fiecare an Comisia pregateste in avans proiectul de buget, amendat si apoi adoptat de Parlament si de Consi­liul de Ministri. Executarea este in responsabilitatea Comisiei. Repartizarea com­petentelor bugetare intre Parlament si Consiliul de Ministri a evoluat in cursul timpului, dar este inca obiectul unor litigii.

Aceasta repartizare a competentelor se face pe baza distinctiei intre cheltuielile obligatorii si nonobligatorii. Cheltuielile obligatorii sunt cheltuielile pe care autoritatea bugetara trebuie sa le inscrie in buget pentru a permite Comunitatii sa-si respecte obligatiile interne sau externe (este vorba in primul rand de PAC). Celelalte cheltuieli sunt, dimpotriva "nonobligatorii" (politice, sociale, regionale, indus­triale si de cercetare-dezvoltare ).

In ceea ce priveste cheltuielile obligatorii, Parlamentul nu are decat dreptul de a le propune, in vreme ce Consiliul le poate respinge. In schimb, el are puterea de a spori nivelul cheltuielilor nonobligatorii, amendand proiectul de buget, dar nu poate face aceasta decat in limita unei rate de crestere prin raport la anul precedent, calculata de Comisie in functie de situatia macroeconomica. Consiliul poate totusi sa acor­de o depasire a acestei rate.

3.3. Reforma bugetului european

Contraindicatia intereselor prezente. Repartizarea sarcinii buge­tare intre statele membre, pe de o parte, si resursele comunitare, pe de alta parte, a constituit obiectul a numeroase contestatii si schimbari. Tarile contribuabile importante (in primul rand Germania si Re­gatul Unit, acesta beneficiind putin de PAC - si, intr-o mai mica masura Franta, Tarile de Jos, Italia, Austria, Finlanda si Suedia) franeaza tentativele de sporire a bugetului. Si invers, cei care primesc mai mult decat dau (Grecia, Portugalia si Irlanda intr-o mai mica masura, Spania, Belgia si Danemarca) sunt favorabile extinderii resurselor bu­getare ale Comunitatii.

O alta problema o reprezinta opozitia intre organele institutionale. In vreme ce membrii Consiliului au grija sa limiteze contributiile tari­lor pe care le reprezinta, contributii care sunt o parte din cheltuielile publice nationale, Comisia si Parlamentul sunt mai degraba favorabili unei expansiuni bugetare, care ar corespunde cresterii puterii lor si a mijloacelor lor de interventie.

3.4. Plafonarea cheltuielilor bugetare pana in 2006

Ultimele doua reforme bugetare au fost pregatite de J. Delors (presedintele Comisiei din 1985 pana in 1995).

"Pachetul Delors 1", adoptat de Consiliu in februarie 1998, a limitat mai intai cheltuielile pentru agricultura, a carei crestere a fost plafonata la 74% din cresterea PIB-ului mediu pe Uniunea Europeana. Dimpotriva, alocatiile consacrate fondurilor structurale au fost dublate. Pentru finantarea noilor cheltuieli a fost instituita "cea de a patra resur­sa", fondata pe PNB-ul fiecarei tari.

"Pachetul Delors 2" are ca obiectiv prevederea mijloacelor buge­tare corespunzand aplicarii TUE. Adoptat in martie 1992, el redistri­buie resursele in favoarea programelor structurale si creeaza Fondul de coeziune. Statele cele mai bogate, care contribuie cel mai mult, au acceptat aceste propuneri in schimbul plafonarii celor sase categorii de cheltuieli inscrise in perspectiva perioadei 1993-1999.

Summitul de la Berlin din martie 1999, consacrat finantarii Uniunii, a adus putine inovatii fata de evolutia ultimilor 10 ani. Cheltu­ielile bugetare raman plafonate la 1,27% din PIB-ul Uniunii pana in 2006 si s-a confirmat ca cea de a patra resursa (calculata din PIB-ul fie­carei tari) va ocupa o parte din ce in ce mai mare printre incasarile bugetului european.