Lucrare de disertatie contabilitatea institutiilor administratiei publice - controlul financiar preventiv la primaria olanu

UNIVERSITATEA SPIRU-HARET

Facultatea de CONTABILITATE SI FINANTE Ramnicu Valcea

Programul de masterat universitar

CONTABILITATEA INSTITUTIILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

LUCRARE DE DISERTATIE

CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV LA PRIMARIA OLANU

CUPRINS

Capitolul I. CONCEPTUL DE CONTROL

Controlul financiar preventiv - componenta a sistemului de finante publice

Definirea conceptului de control

Evolutia istorica a controlului financiar

Obiectivele si functiile controlului

1.5 Formele controlului

Capitolul II. Scopul controlului financiar preventiv propriu si categoriile de operatiuni asupra carora se exercita

2.1 Scopul controlului financiar

2.2 Operatiunile supuse vizei de control financiar preventiv

2.3 Continutul controlului financiar preventiv

2.4 Organizarea controlului financiar preventiv propriu

2.4.1 Procedura de control

2.4.2 Refuzul de viza

Capitolul III. Studiu de caz

Concluzii, opinii si propuneri concrete

Bibliografie

CAPITOLUL I

CONCEPTUL DE CONTROL

1.1. Controlul financiar preventiv - componenta a sistemului de finante publice

Pentru a realiza veniturile si a le utiliza pentru necesitati de interes public, statul/unitatile administrativ-teritoriale fac acte de gestiune guvernate de norme de drept public si privat.

Actiunea statului si resursele banesti necesare sunt reflectate intr-un sistem coerent de bugete, in raport cu care se fac toate actele de gestiune conform art. 1 (2) din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, aceste bugete sunt:

a) bugetul de stat;

b) bugetul asigurarilor sociale de stat;

c) bugetele fondurilor speciale;

d) bugetul trezoreriei statului;

e) bugetele institutiilor publice autonome;

f) bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;

g) bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

h) bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice;

i) bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Actiunea statului, spre deosebire de cea privata, este impusa si conditionata de dispozitii legale care prevad imperativ regulile de realizare a veniturilor si de utilizare a acestora pentru necesitati de interes public. Existenta unor reguli cu caracter imperativ impune o actiune de control care sa garanteze respectarea acestora. Daca controlul asupra operatiunilor care afecteaza patrimoniul si/sau fondurile publice se exercita inainte de autorizarea acestora de catre autoritatea competenta, atunci controlul este ex-ante. Conform art. 23 din Legea nr. 500/2002 "Controlul financiar preventiv intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public in conditiile legii.

Legatura intrinseca intre actul de gestiune si controlul acestuia a facut ca sistemul de finante publice (contabilitate publica) sa fie definit ca "ansamblul normelor juridice si tehnice aplicabile executiei, descrierii, inregistrarii si controlului operatiunilor financiare ale organismelor publice'.

1.2 Definirea conceptului de control

Notiunea de control provine din expresia "contra rolus" care inseamna verificarea actului original dupa duplicatul care se incredinteaza in acest scop unei alte persoane.

Controlul reprezinta la nivel macro si microeconomic o functie eficienta si necesara a conducerii. Notiunea de control este utilizata de specialistii in stiintele economice inca de la inceputul secolului al XX-lea, de vreme ce Taylor (1911) sau Faylor (1918) au atribuit conducerii intreprinderii si functia de control.

Controlul ca forma de cunoastere a realitatii are in vedere in principiu trei pozitii de interese economico-financiare:

- interesele agentilor economici, prin certificarea situatiei patrimoniale si financiare a agentului economic prin care se asigura relatii comerciale bazate pe incredere si certitudine;

- interesele viitorilor investitori cu privire la bunuri patrimoniale si operatiuni de capital;

- interesele statului cu privire la impozite si taxe.

Controlul este actiunea de stabilire a exactitatii operatiunilor materiale, care se efectueaza anticipat executarii acestora, concomitent sau la scurt interval de la desfasurarea operatiunilor. Controlul consta in a verifica daca totul a fost efectuat in conformitate cu programul fixat, dupa ordinile date si principiile stabilite. De asemenea, poate fi considerate o actiune de control, supravegherea sistematica si continua a unei activitati. Controlul se poate exercita personal sau cu ajutorul unor aparate speciale de control.

Controlul financiar - componenta a controlului economic - are ca obiectivitate cunoasterea de catre stat a modului cum sunt administrate mijloacele materiale si financiare, de catre societatile comerciale, publice, modul de realizare si cheltuire a banului public, urmareste asigurarea si consolidarea echilibrului financiar, asigurarea eficientei economico-financiare, dezvoltarea economiei nationale.

Instrument al politicii financiare a statului, controlul financiar reprezinta un mijloc de prevenire a faptelor ilegale, de identificare a deficientelor si de stabilire a masurilor necesare pentru restabilirea legalitatii.

Cunoasterea situatiei patrimoniale si financiare a agentilor economici se realizeaza cu ajutorul documentelor primare, al evidentei tehnico-operativa si contabila, precum si cu ajutorul situatiilor financiare anuale, care cuprind:

- bilant

- cont de profit si pierdere

- situatia modificarilor capitalului propriu

- situatia fluxurilor de trezorerie

- note explicative la situatiile financiare anuale

Asigurarea corectitudinii, exactitatii si realitati acestor informatii constituie o problema de mare raspundere a controlului financiar-contabil.

Prin control, conducerea isi asigura informarea dinamica, reala preventiva care ridica valoarea concluziilor si calitatea deciziilor. Controlul patrunde in esenta fenomenelor si contribuie efectiv la conducerea stiintifica si eficienta, sesizeaza aspectele negative in momentele in care aceasta se manifesta ca tendinta si intervine operativ pentru prevenirea si lichidarea cauzelor.

Controlul asigura perfectionarea activitatii, maximizarea profitului si implicit obtinerea de dividende.

Controlul este o necesitate obiectiva si subiectiva. dar nu este un scop, ci un mijloc de perfectionare a activitatii, inclusiv a procesului de conducere a acesteia.

In acest sens, controlul are ca directii esentiale o mai buna organizare a managementului, intarirea ordinii si disciplinei la nivelul tuturor entitatilor economice sau publice.

Controlul este un factor care contribuie la mentinerea activitatii la parametrii normali , la solutionarea cu competenta a problemelor privind dezvoltarea societatii si acumularea de profit. In esenta, prin control se urmareste ca unitatile economice si publice sa functioneze la capacitate maxima pe criterii de eficienta si rentabilitate.

Evolutia istorica a controlului financiar

Conceptul de control se intalneste inca din epoca feudala, cand domnitorii Tarilor Romane hotarau cuantumul darilor care se colectau din impozite, servicii sau proprietati, precum si modul de utilizare al acestora. Caracteristic pentru acea perioada este faptul ca veniturile si cheltuielile visteriei se confruntau cu cele ale domnitorilor. De aceea, pentru verificarea modului in care se percepeau aceste dari catre visterie, domnitorii romani dispuneau efectuarea de controale periodice si inopinate.

Incepand cu secolul al XVI-lea veniturile statului incep sa fie delimitate de veniturile personale ale domnitorilor sau de proprietatile acestora, in aceasta perioada inregistrandu-se o evolutie remarcabila a sistemului fiscal si administrative.

Prin regulamentele organice aplicate in 1831 si 1832, care reprezinta si primele constitutii ale principatelor romane, se infiinteaza o adunare obsteasca ordinara, formata din reprezentantii boierimii, ca putere legiuitoare si se structureaza o organizare administrative si financiara a finantelor publice.

Odata cu Legea din 24 ianuarie 1864, sistemul de control se modifica prin infiintarea controlului jurisdictional asupra executarii bugetului, sarcina fiind atribuita unui organ specializat si independent, respectiv Inalta Curte de Conturi.

Dupa Unirea din 1918 a fost infiintata Garda Financiara, care a functionat mai mult in Transilvania, Bucovina si Banat si mai putin in Regat. In anul 1927 Garda Financiara s-a desfiintat pentru ca in anul 1932 sa fie reinfiintata in toata tara, toate judetele avand sectii sau comisariate.

Prin legea contabilitatii publice din 1929 este introdusa contabilitatea in partida dubla, obligatorie pentru toate administratiile publice, inregistrarile contabile si incheierile de situatii si conturi privind executia bugetului si utilizarea banilor publici facand posibil controlul si cunoasterea situatiei financiare a tarii.

Dupa anul 1944 s-au inregistrat o serie de modificari semnificative in evolutia controlului din Romania. Astfel, in perioada 1944-1947 are loc etatizarea Bancii Nationale, reforma monetara si efectuarea controlului creditelor, pentru ca in anul 1948 sa ia fiinta Directia controlului financiar in cadrul Ministerului Finantelor si controlul financiar intern in ministere, intreprinderi, etc.

Dupa 1948 atributiile Garzii Financiare au fost prelucrate de militia economica.

In 1949 a fost infiintata Comisia controlului de stat, iar in perioada 1950-1958 s-au adus unele modificari privind activitatea organelor Ministerului Finantelor cat si la activitatea de control financiar intern.

Dupa revolutia din decembrie 1989 s-au inregistrat o serie de schimbari majore in Romania ca urmare a dezvoltarii economice si a armonizarii sistemelor romanesti cu cele ale Uniunii Europene. S-a reinfiintat Garda Financiara si Curtea de Conturi a Romaniei. Curtea de Conturi, organul suprem de control a fost infiintata in baza Legii nr. 42/1992 si a inceput sa functioneze la 1 martie 1993. Curtea de Conturi avea atat atributii de control, cat si atributii jurisdictionale. Constitutia prevede, de asemenea, doua atributii ce revin Curtii de Conturi:

- sa prezinte anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul expirat, cuprinzand si nereguli constatate;

- sa controleze la cererea Camerei Deputatilor sau a Senatului, modul de gestionare a resurselor publice si sa raporteze despre cele constatate.

Obiectivele si functiile controlului financiar

Controlul, ca semnificatie generica, reprezinta acea activitate de analiza si verificare permanenta sau periodica a unei activitati in scopul de a urmarii desfasurarea acesteia si de a imbunatatii aspectele acesteia.

Controlul este o necesitate obiectiva si subiectiva si in acelasi timp un mijloc de perfectionare a activitatii desfasurate, avand ca principale directii de actiune:

- o mai buna organizare a activitatii in general

- intarirea ordinii si disciplinei in organizarea si desfasurarea activitatii economice

- gospodarirea cu mai mare eficienta a mijloacelor de munca, materiale si financiare

- identificarea operatiunilor nereale, neeconomice si nelegale

-preintampinarea aparitiei deficientelor, neregulilor si a pagubelor

- recuperareea daunelor pricinuite si perfectionarea activitatii viitoare

Controlul financiar asigura buna functionare a activitatii economice, actioneaza sistematic in vederea prevenirii abaterilor si deficientelor, cresterii eficientei, apararii patrimoniului, cunoasterii modului de respectare a legalitatii cu caracter economic si financiar, stabilirii raspunderii pentru pagubele pricinuite.

Controlul financiar cuprinde in sfara sa:

-relatiile, fenomenele si procesele financiare

-procesul de administrare si gestionare a bunurilor si valorilor;

- rezultatele activitatii economico-sociale;

Toate momentele, unitatile si locurile unde se gospodaresc valori materiale si banesti si se fac cheltuieli.

Functiile controlului financiar se deosebesc intre ele prin ceea ce reflecta din punct de vedere al activitatii financiar-contabile, prin continutul sau rolul lor specific.

Se apreciaza, de unii specialisti, ca procesul metodologic de control raspunde mai bine si cerintelor privind realizarea in practica a functiilor controlului financiar contabil in special celei de cunoastere-evaluare, de indrumare ca si a celei de constrangere.

Functia de cunoastere a controlului se realizeaza ca urmare a determinarii rezultatelor economice ale unei unitati patrimoniale si evaluarii acestora prin raportare la un sistem de criterii prestabilit, in vederea alegerii masurilor optime de perfectionare a activitatii verificate.

Functia are si rol preventiv prin actiunea de depistare a tendintelor de abatere de la normele prestabilite si de dispunere a masurilor de desfasurare a activitatii economice in cadrul prevederilor legale.

Functia de indrumare a activitatii de control se manifesta prin caracterul formativ, stimulativ si de generalizare a experientei pozitive dobandita atat de cei ce executa controlul cat si de personalul unitatii controlate, pe parcursul desfasurarii acestei activitati.

Functia de constrangere a controlului financiar rezulta din prevederile legale care reglementeaza obiectivele si sfera de activitate ale acestuia si consta in masurile administrative, civile sau penale care sunt dispuse in raport cu gradul de implicare al celor ce se fac vinovati de nerespectarea acestor norme.

1.5 Formele controlului financiar

Controlul financiar are sarcina de a preveni angajarea de cheltuieli fara o justificare economica, de a asigura profit sporit in folosirea resurselor materiale, financiare si de munca.

Controlul financiar se realizeaza prin anumite forme care se imbina, se completeaza reciproc si alcatuiesc impreuna sistemul integrat, general si cu caracter unitar asupra tuturor domeniilor si sectoarelor de activitate economico-sociala. Imbinarea stransa, unitara, a diferitelor forme de control asigura desfasurarea intregii activitati financiare in conformitate cu directivele stabilite, facandu-se posibila delimitarea fiecarei forme, precum si stabilirea organelor care il executa.

Un prim criteriu de delimitare a formelor este dupa momentul in care se efectueaza, si anume: controlul financiar preventive concomitent si controlul financiar ulterior.

Controlul financiar preventiv

Este un control specializat, care implica verificarea si analiza activitatii economice si financiare sub aspectul legalitatii, oportunitatii, necesitatii actelor si operatiunilor, a utilizarii cu eficienta a fondurilor materiale si banesti precum si pentru asigurarea integritatii acestora.

Prin acest control se urmareste sa se previna inregistrarea fenomenelor negative si disfunctionalitatea in economie prin incalcarea dispozitiilor legale. De aceea acest control trebuie sa actioneze in vederea perfectionarii activitatii tehnologice si tehnico-economice, ca un factor primordial al cresterii eficientei. El se realizeaza la toate nivelele, contribuind la mentinerea ordinii si disciplinei, la respectarea legalitatii, a principiilor liberei initiative si loialitati. Controlul financiar preventiv se exercita de catre conducatorul compartimentului financiar-contabil.

Se supun controlului financiar preventiv documentele si operatiunile ce se refera la drepturi si obligatii patrimoniale ale unitatii in faza de angajare si de plata in raport cu alte persoane juridice si fizice.

Documentele ce contin operatiuni supuse controlului financiar preventiv si circuitul acestora se stabilesc de conducerile ministerelor, ale altor organe centrale de stat, prefecturilor, si regiilor autonome in functie de specificul activitatii financiare.

Organizarea controlului financiar preventiv intr-o unitate are foarte mare importanta pentru evitarea partilor duble sau chiar triple, cu mijloace de plata diferite folosite concomitent, numerar, cec. In vederea exercitarii corecte a acestui control, seful compartimentului financiar - contabil din fiecare unitate va elabora un grafic al circuitului documentelor ce contine operatiunile supuse controlului, care va cuprinde si responsabilitatea sefilor compartimentelor de specialitate imputerniciti sa semneze documentele respective, care raspund de realitatea si exactitatea datelor si legalitatea operatiunilor consemnate, prezentarea lor in termenul lor legal prevazut in grafic, conform instructiunilor in vederea efectuarii platilor si corecta lor intocmire.

Controlul concomitent - Se exercita in timpul desfasurarii proceselor economice si financiare, simultan cu efectuarea actelor si operatiunilor legate de aceste activitati, cu scopul de a interveni pentru corectarea sau diminuarea, eliminarea deficientelor si ilegalitatilor. Prin acest control se urmareste cunoasterea operativa a modului in care se indeplinesc sarcinile si se gestioneaza patrimoniul.

Acest control se exercita sistematic pentru asigurarea desfasurarii proceselor economico-financiare la parametrii eficienti si este efectuat din interiorul unitatii, iar datele culese in timpul controlului sunt consemnate intr-un registru de control.

Controlul ulterior vizeaza activitatea din perioadele de gestiune incheiate sau activitati si operatii economico-financiare terminate si are ca scop combaterea abaterilor de la program sau de la legislatia in vigoare, recuperarea pagubelor si initierea de masuri pentru reglarea si perfectionarea activitatii firmei.

Controlul financiar post-operativ are ca obiective principale urmatoarele:

- aplicarea corecta a legislatiei cu caracter financiar;

- existenta si utilizarea rationala a patrimoniului;

- modul de efectuare a cheltuielilor si realizarea veniturilor.

Aceasta forma de control contribuie la identificarea, mobilizarea si formarea resurselor interne din economie, verifica legalitatea, oportunitatea si eficienta activitatilor, reface integritatea patrimoniului lezat prin frauda si se actioneaza persoanele care au incalcat reglementarile juridice.

Exista si alte criterii de delimitare a controlului, si anume: dupa sfera de activitate poate fi intern, deci pe baza dispozitiilor din interiorul societatii, sau extern pe baza documentelor existente la alti agenti economici.

Controlul poate fi permanent sau periodic, total sau partial. Poate fi de asemenea grupat pe diverse sectoare ale activitatii si anume controlul de magazin, de documente etc.

Controlul poate fi impartit si dupa organele care il executa in control financiar ierarhic, control de gestiune sau control de executie, de asemenea se poate imparti si dupa modul de concretizare in urmatoarele forme: control direct, control indirect, control de drept si control de fapt.

CAPITOLUIL II

Scopul controlului financiar preventiv propriu si categoriile de operatiuni asupra carora se exercita

2.1 Scopul controlului financiar preventiv

Controlul financiar preventiv, prin continutul sau si momentul executarii, asigura oprirea de la efectuare a operatiunilor economice sau financiare care nu sunt legale, reale, economice, oportune si necesare cu scopul de a preintampina incalcarea dispozitiilor legale, imobilizarea fondurilor si pagubirea avutului public si privat.

Controlul financiar preventiv are drept scop identificarea proiectelor de operatiuni care nu respecta conditiile de legalitate si regularitate si/sau, dupa caz, de incadrare in limitele si destinatia creditelor bugetare si de angajament si prin a caror efectuare s-ar prejudicia patrimoniul public si/sau fondurile publice.

Actul juridic prin care se creeaza (in cazul actelor administrative sau al contractelor) sau se constata (in cazul legilor, hotararilor Guvernului, acordurilor, hotararilor judecatoresti) obligatii de plata pe seama fondurilor publice este angajamentul legal (corespunzator art. 2 pct. 3 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice).

2.2 Operatiunile supuse vizei de control financiar preventiv

Fac obiectul controlului financiar preventiv operatiunile care vizeaza, in principal

- angajamentele legale si angajamentele bugetare;

- deschiderea si repartizarea de credite bugetare;

- modificarea repartizarii pe trimestre si pe subdiviziuni a clasificatiei bugetare a creditelor aprobate, inclusiv prin virari de credite;

- ordonantarea cheltuielilor;

- constituirea veniturilor publice, in privinta autorizarii si stabilirii titlurilor de incasare;

- concesionarea sau inchirierea de bunuri apartinand domeniului public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale

- vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri apartinand domeniului privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;

- alte categorii de operatiuni stabilite prin ordin al ministrului finantele publice.

In functie de specificul entitatii publice, conducatorul acesteia decide exercitarea controlului financiar preventiv si asupra altor categorii de operatiuni.

Persoanele care urmeaza sa exercite activitate de control financiar preventiv propriu sunt numite astfel:

a) la institutiile publice la care se exercita functia de ordonator principal de credite al bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, precum si al bugetului oricarui fond special, de catre conducatorul institutiei, prin act de decizie interna si cu acordul Ministerului Finantelor Publice Directia generala de control financiar preventiv, acord ce se emite conform urmatoarei proceduri:

Ordonatorul principal de credite stabileste, dintre persoanele care indeplinesc conditiile, pe acelea care urmeaza sa fie numite pentru exercitarea controlului financiar preventiv propriu si solicita, in scris, Ministerului Finantelor Publice emiterea acordului pentru numire, transmitand si urmatoarele documente:

curriculum vitae;

minimum doua scrisori de recomandare;

lucrare de conceptie privind organizarea si exercitarea controlului financiar preventiv propriu in conditiile specifice institutiei respective;

declaratie privind respectarea prevederilor referitoare la incompatibilitati

La stabilirea persoanelor care urmeaza sa exercite controlul financiar preventiv propriu, ordonatorul principal de credite va avea in vedere limitarea numarului acestora la strictul necesar, in functie de volumul si complexitatea operatiunilor supuse vizei;

Directia generala de control financiar preventiv din cadrul Ministerului Finantelor Publice analizeaza documentele primite, dupa caz poarta consultari directe cu persoana propusa pentru numire si, in termen de 10 zile de la primirea solicitarii, se pronunta; - dupa obtinerea acordului, conducatorul institutiei poate emite decizia interna de numire a persoanei/persoanelor care urmeaza sa exercite activitatea de control financiar preventiv propriu. Emiterea deciziei interne de numire fara acordul Ministerului Finantelor Publice este nelegala. La institutiile publice la care se numesc doua sau mai multe persoane care sa exercite activitatea de control financiar preventiv propriu, ordonatorul principal de credite va nominaliza dintre acestea o persoana care va avea si responsabilitatea coordonarii controlului financiar preventiv propriu din institutia publica respectiva si va comunica Ministerului Finantelor Publice numele acestei persoane;

b) la celelalte entitati publice, prin decizia conducatorului acestora, cu acordul entitatii publice ierarhic superioare.

Suspendarea , schimbarea sau destituirea din activitatea de exercitare a atributiilor de control financiar preventiv propriu se face prin act de decizie interna a conducatorului entitatii publice, cu acordul entitatii publice ierarhic superioare.

Entitatile publice, in intelesul legii, la care se organizeaza controlul financiar preventiv sunt:

- autoritatile publice si autoritatile administrative autonome;

- institutiile publice apartinand administratiei publice centrale si locale si institutiile publice din subordinea acestora;

- regiile autonome de interes national sau local;

- companiile sau societatile nationale;

societatile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritoriala detine capitalul majoritar

agentiile , cu sau fara personalitate juridica, care gestioneaza fonduri provenite din finantari externe, rambursabile sau nerambursabile, cum ar fi:

- unitatile de management al proiectelor (UMP),

- unitatile de coordonare a proiectelor (UCP),

- oficiul de plati si contractare PHARE (OPCP),

- agentia SAPARD,

- Fondul National de Preaderare, precum si alte agentii de implementare a fondurilor comunitare;

- Ministerul Finantelor Publice, pentru operatiunile de trezorerie, datorie publica, realizarea veniturilor statului si a contributiei Romaniei la bugetul Uniunii Europene;

- autoritatile publice executive ale administratiei publice locale, pentru operatiunile de datorie publica si realizarea veniturilor proprii.

Entitatile publice prin care se realizeaza veniturile statului sau ale unitatilor administrativ-teritoriale vor organiza controlul financiar preventiv conform normelor specifice elaborate in functie de modalitatile prevazute de legislatia fiscala pentru stabilirea titlurilor de incasare si pentru reducerea, esalonarea sau anularea acestora. Regiile autonome, companiile/societatile nationale, precum si societatile comerciale la care statul sau unitatile administrativ-teritoriale detin capitalul majoritar vor elabora, de asemenea, norme specifice de control financiar preventiv, tinand cont de legislatia aplicabila entitatilor care sunt organizate si functioneaza in regim comercial.

Institutiilor publice care administreaza patrimoniul public si gestioneaza fonduri publice le este aplicabil Cadrul general al operatiunilor supuse controlului financiar preventiv.

In raport de specificul entitatilor publice, conducatorii acestora vor dispune particularizarea, dezvoltarea si actualizarea acestuia.

Controlul financiar preventiv asupra operatiunilor care reprezinta recuperari de sume utilizate si constatate ulterior ca necuvenite - atat pentru fonduri interne, cat si pentru cele aferente finantarilor de la Uniunea Europeana - se va organiza, la structura/structurile responsabile pentru recuperarea unor astfel de sume, prin norme metodologice specifice; aceste norme vor fi elaborate in functie de legislatia ce va fi adoptata ca urmare a angajamentelor asumate de Romania prin Documentul de pozitie revizuit transmis Uniunii Europene.

In toate cazurile in care entitatile publice gestioneaza fonduri provenite din finantari externe, in normele de exercitare a controlului financiar preventiv vor fi integrate procedurile prevazute de regulamentele organismelor finantatoare.

2.3 Continutul controlului financiar preventiv

Continutul controlului financiar preventiv deriva, in cea mai mare parte, din dubla autorizare bugetara, conform careia orice cheltuiala, pentru a putea fi efectuata, trebuie sa indeplineasca urmatoarele conditii:

a) sa existe o baza legala;

b) sa existe credit aprobat prin buget

b.1.) credit de angajament, in cazul actiunilor multianuale structurate in programe;

b.2.) credit bugetar, in cazul actiunilor multianuale si curente;

c) sa respecte destinatia creditului ce urmeaza a fi imputat, potrivit clasificatiei bugetare si alocarii pe programe a resurselor.

Cheltuiala (asa dupa cum se va arata) presupune o succesiune de acte juridice a caror efectuare este conditionata de o serie de reguli procedurale si metodologice, de forma si continut, precum si de exercitarea, in conditiile legii, a unor competente.

Conform acestei conceptii, Ordonanta Guvernului nr. 119/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, defineste continutul controlului financiar preventiv ca fiind:

- "Controlul financiar preventiv consta in verificarea sistematica a proiectelor de operatiuni [] din punctul de vedere al:

a) legalitatii si regularitatii;

b) incadrarii in limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament, dupa caz, stabilite potrivit legii.'

Termenii de conformitate, regularitate si legalitate sunt utilizati in diferite acceptiuni, ceea ce poate genera confuzii. Pentru a se clarifica lucrurile, este bine sa se porneasca de la art. 47 (3) lit. a) din Regulamentul financiar nr. 2343/2002 al Comisiei, conform caruia controlul preventiv este tinut sa constate "regularitatea si conformitatea cheltuielii in raport cu dispozitiile aplicabile, in special cele ale bugetului si ale reglementarilor pertinente, ca si ale tuturor actelor puse in executie de tratate si reglementari []'. Conformitatea presupune controlul incadrarii in credite si corecta imputare, iar regularitatea presupune verificarea din punct de vedere juridic si financiar, deci a normelor legale aplicabile. Deoarece corecta imputare si incadrarea in credit sunt reglementate prin norme juridice de contabilitate publica, rezulta ca, in fond, controlul de conformitate si regularitate formeaza categoria mai larga de control de legalitate. Prin urmare, controlul de legalitate = control de conformitate + control de regularitate.

Definitia de la art. 11 din Ordonanta Guvernului nr. 119/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, este operanta, intrucat contine toate elementele constitutive ale continutului controlului financiar preventiv. Totusi, unele precizari cu privire la aria de cuprindere a controlului preventiv de legalitate trebuie facute. In general, sfera de cuprindere a controlului preventiv de legalitate este restransa numai la constatarea respectarii normelor care reglementeaza activitatea financiara si contabila a organismelor statului (normele juridice si tehnice de contabilitate publica - finante publice).

Definitia data la art. 2 (o) legalitatii (caracteristica unei operatiuni de a respecta toate prevederile legale care ii sunt aplicabile) extinde sfera de cuprindere a controlului financiar preventiv de legalitate la constatarea respectarii tuturor normelor de drept pozitiv care reglementeaza ordinea juridica a statului. Prin urmare, controlul preventiv de legalitate este de ordin general. Desigur, aceasta conceptie a legiuitorului este destul de larga, insa corecta, mai ales atunci cand se are in vedere integrarea controlului preventiv in sfera raspunderii manageriale. Pe fond, prin controlul preventiv trebuie sa se urmareasca a se impiedica ca un act al administratiei, cu consecinte de ordin financiar - chiar numai partial - sa capete o valoare juridica, daca nu se incadreaza in normele legale, de orice natura ar fi ele. Desi, in mod explicit, controlul financiar preventiv este definit ca un control de legalitate, aceasta nu inseamna ca nu se efectueaza si un control al aplicarii principiului bunei gestiuni financiare.

Obligativitatea aplicarii principiului bunei gestiuni financiare se face prin stabilirea unor norme procedurale privind initierea unor operatiuni. In unele cazuri, aceste norme procedurale sunt stabilite prin lege (spre exemplu, procedurile de achizitii prin licitatii), alteori prin norme interne sau ale autoritatii bugetare (spre exemplu, note de fundamentare) iar, in unele cazuri, prin avize consultative. Controlul preventiv va verifica indeplinirea normelor procedurale, si, prin aceasta, aplicarea principiului bunei gestiuni financiare. Nerespectarea autorizarilor bugetare, a regulilor care conditioneaza actiunea financiara a organismelor statului, precum si a celorlalte norme de drept pozitiv care reglementeaza ordinea juridica, atrage raspunderea penala, patrimoniala (pecuniara) sau administrativa, dupa caz.

Efectuarea unei cheltuieli fara ca aceasta sa aiba baza legala (autorizare legala) constituie una dintre cele mai grave abateri bugetare. Aceasta inseamna ca fondurile publice au fost utilizate cu alta destinatie decat cea autorizata prin buget. In practica apar situatii deosebit de complexe de interpretare a actelor normative, ca urmare a impreciziei unor reglementari, a multitudinii de norme derogatorii si a unei stabilitati destul de reduse a normelor. Evitarea erorilor presupune cunostinte juridice temeinice, ceea ce implica existenta in organismele publice a unor compartimente juridice puternice. Efectuarea de cheltuieli fara ca acestea sa aiba credit (autorizare bugetara) inseamna a angaja statul in raporturi juridice din care deriva obligatii de plata, fara a exista insa si fondurile din care se poate efectua plata. Prin art. 71 din Legea nr. 500/2002, fapta este calificata drept infractiune, si, prin urmare, intra sub incidenta legii penale. Prin nerespectarea unor norme de procedura, de forma sau de continut, se ajunge la acte ilegale, care pot fi generatoare de daune, atragand raspunderea administratiilor publice, fie ca este vorba de acte administrative de autoritate, fie ca este vorba de acte de gestiune. In primul rand, un act ilegal poate produce efecte daunatoare prin consecintele sale directe si imediate (spre exemplu: contractarea fara licitatie publica si fara publicitate poate duce la incheierea de contracte in conditii oneroase, cu un pret mai ridicat decat cel care s-ar obtine prin concurenta si o larga publicitate) si, in al doilea rand, administratia poate fi facuta raspunzatoare cand prin acel act s-ar aduce atingere drepturilor cuiva.

Potrivit art. 23 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice, controlul financiar preventiv se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public.

Controlul financiar preventiv se exercita asupra documentelor in care sunt consemnate operatiunile patrimoniale, inainte ca acestea sa devina acte juridice, prin aprobarea lor de catre titularul de drept al competentei sau de catre titularul unei competente delegate in conditiile legii. Nu intra in sfera controlului financiar preventiv analiza si certificarea situatiilor financiare si/sau patrimoniale, precum si verificarea operatiunilor deja efectuate.

Controlul financiar preventiv consta in verificarea sistematica a operatiunilor care fac obiectul acestuia, din punct de vedere al:

a) respectarii tuturor prevederilor legale care le sunt aplicabile, in vigoare la data efectuarii operatiunilor (control de legalitate);

b) indeplinirii sub toate aspectele a principiilor si a regulilor procedurale si metodologice care sunt aplicabile categoriilor de operatiuni din care fac parte operatiunile supuse controlului (control de regularitate)

c) incadrarii in limitele si destinatia creditelor bugetare si/sau de angajament, dupa caz (control bugetar).

Controlul financiar preventiv al operatiunilor se exercita pe baza actelor si/sau documentelor justificative certificate in privinta realitatii, regularitatii si legalitatii, de catre conducatorii compartimentelor de specialitate emitente.

Operatiunile ce privesc acte juridice prin care se angajeaza patrimonial entitatea publica se supun controlului financiar preventiv dupa avizarea lor de catre compartimentele de specialitate juridica si financiar-contabila. La entitatile publice unde nu sunt organizate compartimente de specialitate juridica si/sau financiar-contabila, controlul financiar preventiv se va exercita exclusiv prin viza persoanei desemnate de conducatorul entitatii publice.

Conducatorii compartimentelor de specialitate raspund pentru legalitatea, regularitatea si legalitatea operatiunilor ale caror acte si/sau documente justificative le-au certificat sau avizat. Obtinerea vizei de control financiar preventiv pentru operatiuni care au la baza acte si/sau documente justificative certificate sau avizate, care se dovedesc ulterior nereale , inexacte sau nelegale, nu exonereaza de raspundere sefii compartimentelor de specialitate sau alte persoane competente din cadrul acestora.

2.4 Organizarea controlului financiar preventiv propriu

Controlul financiar preventiv se organizeaza, de regula, in cadrul compartimentelor de specialitate financiar-contabila. In raport de natura operatiunilor, conducatorul entitatii publice poate decide extinderea acestuia si la nivelul altor compartimente de specialitate in care se initiaza, prin acte juridice, sau se constata obligatii de plata sau alte obligatii de natura patrimoniala.

Controlul financiar preventiv se exercita, prin viza, de persoane din cadrul compartimentelor de specialitate desemnate in acest sens de catre conducatorul entitatii publice. Actul de numire, intocmit conform modelului din anexa nr. 2 la prezentele norme metodologice, va cuprinde limitele de competenta in exercitarea acestuia. Persoanele care exercita controlul financiar preventiv sunt altele decat cele care aproba si efectueaza operatiunea supusa vizei.

Viza de control financiar preventiv se exercita prin semnatura persoanei desemnate si prin aplicarea sigiliului personal, care va cuprinde urmatoarele informatii: denumirea entitatii publice; mentiunea 'vizat pentru control financiar preventiv'; numarul sigiliului (numarul de identificare a titularului acestuia); data acordarii vizei (an, luna, zi).

Documentele prezentate la viza de control financiar preventiv se inscriu in Registrul privind operatiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

Termenul pentru pronuntare (acordarea/refuzul vizei) se stabileste, prin decizie interna, de conducatorul entitatii publice in functie de natura si complexitatea operatiunilor cuprinse in Cadrul general si/sau specific al operatiunilor supuse controlului preventiv.

2.4.1 Procedura de control

Documentele care privesc operatiuni asupra carora este obligatorie exercitarea controlului financiar preventiv se transmit persoanelor desemnate cu exercitarea acestuia de catre compartimentele de specialitate care initiaza operatiunea.

Documentele privind operatiunile prin care se afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public vor fi insotite de avizele compartimentelor de specialitate, de note de fundamentare, de acte si/sau documente justificative si, dupa caz, de o 'Propunere de angajare a unei cheltuieli' si/sau de un 'Angajament individual/global', intocmite conform anexei nr. 1 si, respectiv, anexei nr. 2 la normele metodologice aprobate prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 1.792/2002.

Persoanele desemnate pentru exercitarea controlului financiar preventiv vor prelua documentele si vor proceda, intr-o prima etapa, la verificarea formala a acestora cu privire la:

completarea documentelor in concordanta cu continutul acestora;

existenta semnaturilor persoanelor autorizate din cadrul compartimentelor de specialitate:

existenta actelor justificative specifice operatiunii prezentate la viza.

Daca nu sunt respectate cerintele enuntate, documentele sunt returnate emitentului, precizandu-se, in scris, motivele restituirii.

Dupa efectuarea controlului formal, persoanele desemnate sa exercite controlul financiar preventiv inregistreaza documentele in Registrul privind operatiunile prezentate la viza de control financiar preventiv si efectueaza verificarea operatiunii din punct de vedere al legalitatii, regularitatii si, dupa caz, al incadrarii in limitele si destinatia creditelor bugetare si/sau de angajament.

Daca necesitatile o impun, in vederea exercitarii unui control preventiv cat mai complet, se pot solicita si alte acte justificative, precum si avizul compartimentului de specialitate juridica. Intarzierea sau refuzul furnizarii actelor justificative ori avizelor solicitate va fi comunicat conducatorului entitatii publice, pentru a dispune masurile legale.

Daca in urma verificarii de fond operatiunea indeplineste conditiile de legalitate, regularitate si, dupa caz, de incadrare in limitele si destinatia creditelor bugetare si/sau de angajament, se acorda viza prin aplicarea sigiliului si a semnaturii pe exemplarul documentului care se arhiveaza la entitatea publica.

Documentele vizate si actele justificative ce le-au insotit sunt restituite, sub semnatura, compartimentului de specialitate emitent, in vederea continuarii circuitului acestora, consemnandu-se acest fapt in Registrul privind operatiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

2.4.2 Refuzul de viza

Daca in urma verificarii se constata ca operatiunile nu intrunesc conditiile de legalitate, regularitate si, dupa caz, de incadrare in limitele si destinatia creditelor bugetare si/sau de angajament, persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor refuza motivat, in scris, acordarea vizei de control financiar preventiv , consemnand acest fapt in Registrul privind operatiunile prezentate la viza de control financiar preventiv.

Refuzul de viza, insotit de actele justificative semnificative, va fi adus la cunostinta conducatorului entitatii publice, iar celelalte documente se vor restitui, sub semnatura, compartimentelor de specialitate care au initiat operatiunea.

Cu exceptia cazurilor in care refuzul de viza se datoreaza depasirii creditelor bugetare si/sau de angajament, operatiunile refuzate la viza se pot efectua pe propria raspundere a conducatorului entitatii publice.

Efectuarea pe propria raspundere a operatiunii refuzate la viza de control financiar preventiv se face printr-un act de decizie interna emis de conducatorul entitatii publice. O copie de pe actul de decizie interna va fi transmisa persoanei care a refuzat viza, compartimentului de audit public intern al entitatii publice, precum si, dupa caz, controlorului delegat.

Persoanele desemnate cu exercitarea controlului financiar preventiv vor informa Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice si, dupa caz, organul ierarhic superior al entitatii publice asupra operatiunilor refuzate la viza si efectuate pe propria raspundere. Informarea organului ierarhic superior se va face de indata ce efectuarea operatiunii a fost dispusa , prin transmiterea unei copii de pe actul de decizie interna si de pe motivatia refuzului de viza. Conducatorul organului ierarhic superior are obligatia de a lua masurile legale pentru restabilirea situatiei de drept. Daca prin operatiunea refuzata la viza, dar efectuata pe propria raspundere de catre conducatorul entitatii publice, se prejudiciaza patrimonial entitatea si daca conducatorul organului ierarhic superior (dupa caz) nu a dispus masurile legale, atunci vor fi sesizate inspectia centrala si/sau inspectiile teritoriale ale Ministerului Finantelor Publice.

Informarea Curtii de Conturi se va face cu ocazia efectuarii controalelor de descarcare de gestiune sau a altor controale ce intra in competenta sa.

Raportul national anual privind controlul preventiv

In conformitate cu prevederile art. 23 alin. (8) din Ordonanta Guvernului nr. 119/1999, cu modificarile si completarile ulterioare, Ministerul Finantelor Publice elaboreaza si transmite spre dezbatere Guvernului, pana la sfarsitul trimestrului I al fiecarui an, raportul national anual privind controlul preventiv.

In raportul national anual privind controlul preventiv se evalueaza
activitatea de control financiar preventiv si capacitatea administrativa a entitatilor publice de integrare a acestuia in sfera responsabilitatii manageriale prin dezvoltarea unui sistem de control intern eficace, se identifica si se evalueaza riscurile asociate actelor de gestiune a patrimoniului si a fondurilor publice si se formuleaza opinii si recomandari cu privire la actiunile ce trebuie intreprinse in plan legislativ si administrativ pentru o mai corecta si eficienta utilizare a resurselor publice.

In vederea atingerii acestui scop, in raportul national anual privind controlul preventiv se va face referire la:

a) rezultatele activitatii de control financiar preventiv, concretizate in:

- volumul, tipologia si structura operatiunilor analizate din punct de vedere al legalitatii, regularitatii si, dupa caz, al incadrarii in limitele si destinatia creditelor bugetare si/sau de angajament;

- neautorizarea, prin refuz de viza, a unor operatiuni care nu intrunesc conditiile prevazute de actele normative in vigoare pentru a fi efectuate;

- opiniile formulate prin avizele consultative, orientate spre asigurarea unei mai bune gestiuni financiare, perfectionarea cadrului normativ, introducerea unor noi standarde de control;

b) factorii de risc decurgand din:

- caracteristicile legislatiei primare si secundare in perioada de tranzitie, precum si din constrangerile bugetare;

- capacitatea entitatilor publice de a organiza sisteme de gestiune bazate pe norme, ghiduri si proceduri detaliate de efectuare a operatiunilor, de a optimiza circuitul documentelor, de a defini riguros responsabilitatile compartimentelor de specialitate si ale personalului din cadrul acestora si de a aplica principiul separarii atributiilor;

- numarul, pregatirea profesionala si calificarea personalului;

- neidentificarea operatiunilor sensibile si avizarea unor operatiuni care se dovedesc a fi nelegale sau ineficiente;

- neasigurarea unei independente reale in exercitarea controlului financiar preventiv; - modul in care conducatorul entitatii publice trateaza refuzurile de viza si/sau avizele consultative emise;

c) actiunile ce au fost sau trebuie intreprinse pentru reducerea riscurilor in administrarea patrimoniului si/sau fondurilor publice.

Entitatile publice care administreaza patrimoniul public si/sau fonduri publice prin bugetele prevazute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 au obligatia intocmirii rapoartelor trimestriale cu privire la activitatea de control preventiv propriu, care cuprind situatia statistica a operatiunilor supuse controlului preventiv si sinteza motivatiilor pe care s-au intemeiat refuzurile de viza, in perioada raportata.

CAP III STUDIU DE CAZ

CONTROLUL FINANCIAR PREVENTIV ORDONANTARII

Prezentarea Generala A Primariei Olanu

Administratia publica locala - Primaria Olanu, functioneaza in conformitate cu prevederile ordonantei 35/2002 privind regulamentul cadru de organizare si functionare a consiliilor locale aprobat prin Legea 673/2003, de Legea 393/2004 privind statutul alesilor locali, Legea 215/2001 privind administratia publica locala, republicata, modificata si completata, Legea 188/1999 privind statutul functionarilor publici, H.G. 1723/2004 privind masurile in combaterea birocratiei in activitatea de relatii cu publicul, Legea 571/2003 privind Codul Fiscal, modificata si completata, Legea 500/2002 privind finantele publice, modificata si completata cu Legea 273/2006, Legea 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, Legea 16/1996 privind arhivele nationale, Legea 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor si protectia persoanelor modificata cu Legea 9/2007.

Administratia publica a comunei Olanu, jud. Valcea, ca persoana juridica de drept public (avand patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina) este formata din doua autoritati ale administratiei publice locale:

Consiliul local, ca autoritate deliberativa;

Primarul, ca autoritate executiva.

Consiliul local si primarul rezolva treburile publice din cadrul comunei Olanu, localitate de gradul II cu un numar de 3.406 locuitori si 33,8 km², precum si cu un numar de 5 sate componente: Olanu, Dragioiu, Cioboti, Casa-Veche, Niculesti, Stoicanesti.

Consiliul Local Olanu, judetul Valcea are initiativa si hotaraste in conditiile legii in toate problemele de interes local cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice locale sau centrale.

Primarul comunei indeplineste functia de autoritate publica locala, fiind seful administratiei publice locale si al aparatului propriu de specialitate al autoritatii administratiei publice locale pe care o conduce si controleaza, raspunde de buna functionare a acesteia, reprezentand comuna in relatiile cu alte autoritati publice, cu persoanele fizice sau juridice romane ori straine, dar si in justitie.

Consiliul local in executarea atributiilor sale legale adopta hotarari, iar primarul comunei emite dispozitii.

Legea 215/2001, reglementeaza regimul general al autonomiei locale precum si organizarea si functionarea administratiei publice locale.

Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta treburile publice in conditiile legii.

STRUCTURA APARATULUI PROPRIU AL (organigrama)

COSILIULUI LOCAL OLANU

PRIMAR

CONSILIUL LOCAL

SECRETAR

VICEPRIMAR

COMPARIMENT ADM. PUBLICA LOCALA SI CONSILIERE JURIDICA Fc. publice din care 0 fc. pub de executie 1 cons. juridic functie publica

COMPARTIMENT ASIST. SOCIALA SI AUTORITATE TUTELARA Fc publice din care: 1 fc. publica de executie 0 personal contractual

COMPARTIMENT AGRICULTURA SI REGISTRU AGRICOL Fc. din care: 4 fc. publice de executie personal contractual

COMPARTIMENT BUGET-FINANTE Fc publice din care 3 fc pub de executie

PERSONAL CONTRACTUAL 1muncitor intretinere 1 guard 1tehnician cadastru 1.administrator (cantonier) 1.topograf-desfintat 1 bibliotecar

SERVICIU COMINITAR 1 teh. insaman. 1.insp.pt.dezv. comunitara

In cadrul Primariei Olanu, contabilitatea este organizata in cadrul compartimentului buget - finante, avand 3 functii publice de executie din care:

- o functie publica consilier superior;

- cea de-a doua functie fiind de inspector impozite si taxe;

- iar ultima functie publica de referent superior;

Salarizarea personalului din aparatul propriu al Primariei Olanu se face in conformitate cu Ordonanta 9/2008 pentru modificarea O.G. nr. 6/2007 aprobata cu modificari prin Legea nr. 232/2007 pentru functionari publici si O.G. nr. 24/2000 pentru personalul contractual.

Detalierea sarcinilor si atributiilor din Regulamentul de Organizare si Functionare pentru fiecare post se realizeaza cu ajutorul fisei postului.

Fisa postului este un document organizatoric util fiecarui angajat deoarece ii furnizeaza informatii necesare unei activitati performante. Reprezinta si o baza pentru evaluarea muncii unui salariat.

Controlul financiar preventiv consta in verificarea sistematica a proiectelor de operatiuni care fac obiectul acestuia din punct de vedere al

a legalitatii si regularitatii

b) incadrarii in limitele angajamentelor bugetare stabilite conform legii

Institutiile publice au obligatia de a organiza controlul financiar preventiv propriu si evidenta angajamentelor in cadrul compartimentului contabil.

Conducatorii institutiilor publice au obligatia sa stabileasca proiectele de operatiuni supuse controlului financiar preventiv, documentele justificative si circuitul acestora, cu respectarea dispozitiilor legale.

Evidenta angajamentelor se organizeaza, se tine, se actualizeaza si se raporteaza conform normelor metodologice aprobate prin ordin al ministrului finantelor.

Se supun aprobarii ordonatorului de credite numai proiecte de operatiuni care respecta intru totul cerintele de legalitate, regularitate si incadrare in limitele angajamentelor bugetare aprobate, care poarta viza de control financiar preventiv propriu.

Viza de control financiar preventiv propriu se exercita prin semnatura persoanei in drept, competenta in acest sens si prin aplicarea de catre acesta a sigiliului personal.

In vederea acordarii vizei de control financiar preventiv propriu, proiectele de operatiuni se prezinta insotite de documente justificative corespunzatoare, certificate in privinta realitatii si legalitatii prin semnatura conducatorilor compartimentelor de specialitate care initiaza operatiunea respectiva.

Conducatorii compartimentelor de specialitate raspund pentru realitatea, regularitatea si legalitatea operatiunilor ale caror documente justificative le-au certificat .Obtinerea vizei de control financiar preventiv propriu pe documente care cuprind date nereale sau inexacte si/sau care se dovedesc ulterior nelegale nu exonereaza de raspundere pe sefii compartimentelor de specialitate care le-au intocmit.

Persoanele in drept sa exercite controlul financiar preventiv propriu raspund solitar pentru legalitatea, pentru regularitatea si pentru incadrarea in limitele angajamentelor bugetare aprobate, in privinta operatiunilor pentru care au acordat viza de control financiar preventiv propriu.

Controlul financiar preventiv se organizeaza, in cadrul
compartimentelor de specialitate financiar-contabila. In raport de natura
operatiunilor, conducatorul entitatii publice poate decide extinderea acestuia
si la nivelul altor compartimente de specialitate in care se initiaza, prin
acte juridice, sau se constata obligatii de plata sau alte obligatii de natura
patrimoniala.

Definirea ordonantarii

Ordonantarea este operatiunea prin care se emite un titlu executor asupra agentului platitor, pentru ca acesta sa plateasca unui tert care detine un titlu de creanta asupra agentului care emite titlul executor. Cu alte cuvinte, ordonantarea este actul prin care ordonatorul da dispozitie agentului platitor sa faca o plata unui tert dupa ce a constatat si individualizat creanta acestuia asupra sa (lichidarea).

,,Ordonantarea este actul prin care ordonatorul competent, dupa ce a verificat disponibilitatea creditelor, da contabilului, prin emiterea unui ordin de plata, instructiuni sa plateasca suma rezultata ca urmare a lichidarii pe care a efectuat-o."

,,ordonantarea cheltuielii - faza in procesul executiei bugetare in care se confirma ca livrarile de bunuri si servicii au fost efectuate sau alte creante au fost verificate si ca plata poate fi realizata."

Definitia data ordonantarii este, pe fond, operatiunea de lichidare . Pentru identificarea agentilor si a actului de dispozitie trebuie avute in vedere urmatoarele dispozitii ale legii. Conform art. 2 (12) si (39) din Legea nr. 500/2002, contabilul este ,,[] persoana si/sau persoanele care lucreaza in compartimentul financiar-contabil, care verifica documentele justificative si intocmesc instrumentele de plata []", iar seful compartimentului financiar-contabil ,,[] raspunde de activitatea de incasare a veniturilor si de plata a cheltuielilor []".

De asemenea, potrivit art. 52 (4) ,,Plata cheltuielilor este asigurata de seful compartimentului financiar-contabil in limita fondurilor disponibile". Din articolele mentionate, prin care se definesc competentele contabilului integrat in serviciile ordonatorului, nu rezulta ca acest agent este executor al platii, adica al ordinelor de a plati.

In conformitate cu prevederile art. 60 (1) lit.

b), agentul platitor este trezoreria.

Acesta este si sensul Regulamentelor financiare comunitare, atunci cand se refera la agentul platitor, deoarece, asa dupa cum s-a aratat, in denumirea generica de contabil este cuprins si contabilul platitor.

Asa dupa cum s-a aratat, 'instrumentele de plata' reprezinta pentru agentul platitor titlurile executorii, adica ordinele de a plati. Cum agentul platitor este trezoreria, pentru a putea face plata, trebuie sa primeasca ordine de a plati.

,,Instrumentele de plata se semneaza de contabil si de seful compartimentului financiar contabil", insa legea nu defineste, in totalitate, ce competente reprezinta aceste semnaturi. Daca, in ceea ce priveste semnatura contabilului pe 'instrumentul de plata', competenta exercitata este stabilita clar prin art. 2 (12) din Legea nr. 500/2002 (verifica documentele justificative care stau la baza platii), in cazul sefului compartimentului financiar-contabil, competenta exercitata prin semnatura nu este definita. Pentru a se solutiona corect problema de drept care a aparut, trebuie observat ca redactarea partii finale a art. 52 (5) nu cuprinde o formulare exclusiva de tipul 'instrumentele de plata se semneaza numai de contabil si seful compartimentului financiar contabil'. Prin urmare, semnatura ordonatorului, singurul (in sensul de titular al competentei de drept sau al unei competente delegate) care are competenta de a dispune (de a emite un titlu executor asupra trezoreriei), nu este exclusa.

Daca seful compartimentului financiar contabil nu este agent platitor si nici ordonator, atunci semnatura sa de pe instrumentul de plata nu reprezinta decat viza de control preventiv asupra ordonantarii.

Dupa precizarile de mai sus, se va relua definitia ordonantarii din Regulamentul financiar nr. 1605/2002 al Consiliului European, trecandu-se in paranteze precizarile necesare.

Ordonantarea este actul prin care ordonatorul competent (ministrul, conducatorii institutiilor, persoanele desemnate prin legi speciale, titularii unor competente delegate etc.), dupa ce a verificat disponibilitatea de credite (prin compartimentul de specialitate financiar-contabil), da contabilului (trezoreriei), prin emiterea unui ordin de plata, instructiuni sa plateasca suma rezultata in urma lichidarii pe care el a efectuat-o (prin compartimentele de specialitate care fac lichidarea, emitand documente justificative pe care le certifica si care sunt verificate de contabil ca agent al ordonatorului). Instrumentele de plata (ordonantarile) intocmite de contabil trebuie insotite (la viza - semnatura sefului contabil pe instrumentele de plata) de documente justificative verificate de contabil si certificate in privinta exactitatii sumei de plata si a realitatii faptelor pe care se intemeiaza creanta creditorului - viza de certificare a compartimentelor initiatoare - lichidarea.

Plata drepturilor salariale in conturi de card.

Aceasta operatiune de plata este similara celei mentionata anterior si consta in urmatoarele: ordonatorul da ordin trezoreriei (gestionarul fondurilor asupra carora ordonatorul detine un drept de creanta) sa transfere sumele aferente platii drepturilor salariale intr-un cont deschis la banca depozitara a conturilor de card ale salariatilor; ordonatorul, prin conventia incheiata cu banca depozitara, da ordin acesteia sa plateasca beneficiarilor platii (salariatilor) sumele transmise de el (operatiunea de plata consta in transferarea sumelor din contul general in conturile de card).

Plata in numerar a drepturilor salariale

In acest caz, ordonatorul da ordin trezoreriei sa transfere unui agent al sau, care nu are calitatea de ordonator, ci de executor al platii, numit 'casier" fondurile necesare, din care acest agent sa efectueze platile. Generic, casierul este contabil, daca se adopta terminologia Regulamentelor comunitare.

Din exemplele de mai sus se pot trage unele concluzii importante:

. Plata reprezinta stingerea unui raport juridic dintre ordonator (debitor) si un tert creditor;

. Modalitatea in care se stinge acest raport juridic este denumita modalitate de plata si este extrem de diversa;

. Indiferent de modalitatea in care se realizeaza plata (stingerea raportului juridic de obligatie), aceasta presupune un act de dispozitie si unul de executie - principiul separarii gestiunilor.

. Separarea gestiunilor presupune separarea competentei de a dispune de competenta de a executa dispozitia, deci a agentilor care exercita aceste competente;

. Pentru ca primul agent sa poata dispune, iar cel de-al doilea sa fie obligat sa execute, intre cei doi agenti trebuie sa existe un raport juridic de obligatie, in temeiul caruia creditorul (titularul unui drept de creanta) da dispozitie debitorului sau sa efectueze prestatia, adica sa plateasca;

. Denumirile agentilor, utilizate in norme de contabilitate publica, sunt generice, importante fiind competentele lor. In denumirea generica de contabil este cuprins si contabilul platilor, adica gestionarul fondurilor. Tocmai pentru a se clarifica mai bine competentele agentilor de executie bugetara, inca din 1929, in sistemul de drept romanesc, contabilul platitor nu a mai fost denumit generic contabil, ci manuitor, adica gestionar. Ca urmare a acestui fapt, agentii de executie bugetara au fost desemnati generic prin: ordonator (gestionarul creditelor - al drepturilor de creanta asupra casei statului - gestiunea fondurilor); manuitor (gestionarul fondurilor); contabil (agent care inregistra in contabilitatea angajamentelor si cea patrimoniala actele de gestiune ale celor doi agenti). Din aceasta cauza, in sistemul nostru de drept, principiul separarii gestiunilor este direct exprimat prin separarea functiunilor ordonatorului si ale gestionarului, si nu indirect, prin separarea functiilor ordonatorului si ale contabilului (prin care se intelege insa contabilul platilor, adica gestionarul fondurilor); . Esenta a ceea ce se numeste generic 'instrument de plata" este ordinul de a plati si dreptul de creanta in baza caruia se da acest ordin agentului platitor.

Controlul financiar preventiv al ordonantarii

Pentru ca o plata in beneficiul tertului creditor ( beneficiarul platii ) sa poata fi dispusa (ordonantata) agentului platitor, prin emiterea unui ordin de a plati, aceasta trebuie sa fie datorata si sa existe credit bugetar care poate fi imputat. Plata este datorata atunci cand sunt indeplinite urmatoarele conditii:

dreptul de creanta al tertului creditor rezulta dintr-un angajament juridic opozabil institutiei;

- creanta tertului creditor a fost constatata si individualizata, ceea ce inseamna ca s-a facut lichidarea careia ii corespunde certificarea avand semnificatia <bun de plata>;

- creanta este exigibila.

Plata poate fi efectuata numai daca exista credit bugetar, ceea ce inseamna ca:

. exista un angajament bugetar prin care s-a facut rezervarea, corespunzator angajamentului juridic din care decurge obligatia de a plati;

. angajamentul bugetar corespunde subdiviziunii clasificatiei bugetare de la care se poate efectua plata.

In mod normal, conditiile enuntate mai sus sunt necesare si suficiente pentru ca plata sa poata fi facuta. Pentru ordonator este suficient sa existe credit, asigurarea fondurilor este atributul agentului platitor. Totusi, necesitatea mentinerii unui echilibru intre incasari si plati este o realitate de care trebuie sa se tina seama. Prin mecanismul deschiderii de credite, in fiecare luna, se stabileste un plafon in limita caruia agentul platitor poate face plati. Cu alte cuvinte, chiar daca exista datorie si credite, plata poate fi facuta numai daca se incadreaza in plafonul de plati , adica in creditele deschise.

Ordinul de plata transmis de ordonator agentului platitor trebuie sa contina urmatoarele informatii:

. pozitia bugetara de la care urmeaza a se face plata (capitol, subcapitol, titlu, articol, alineat, dupa caz);

. angajamentul juridic din care rezulta obligatia de plata (lege, acord, contract, act intern, hotarare judecatoreasca, etc.);

. angajamentul bugetar aferent angajamentului juridic;

. suma ce urmeaza a fi platita;

. identitatea beneficiarului platii, cuprinzand si referintele bancare;

. obiectul platii.

Avand in vedere conditiile ce trebuie indeplinite pentru ca plata sa poata fi efectuata, inainte ca ordonatorul sa semneze (exercitarea competentei de a dispune), controlul preventiv trebuie sa constate daca:

ordinul de a plati este emis in baza unui angajament juridic din care rezulta o obligatie de plata;

au fost intocmite de cei in drept documentele justificative prin care se atesta <serviciul facut> sau <faptele pe care se intemeiaza dreptul de creanta al creditorului>;

suma datorata a fost determinata in conformitate cu conditiile prevazute de angajamentul juridic si certificata prin semnatura ca fiind <buna de plata>;

creantele creditorului sunt exigibile;

beneficiarul platii este titularul creantei si referintele bancare (banca, cont) ale acestuia sunt corect trecute in ordinul de a plati;

un angajament bugetar a fost facut;

imputarea creditului este exacta;

exista credite disponibile;

plata se incadreaza in plafonul de credite deschise;

plata se incadreaza in plafonul de credite.

In practica actuala, in urma instituirii, prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 1792/2002 a documentului intern 'Ordonantare de plata' cu rol de dispunere din partea ordonatorului catre conducatorul compartimentului financiar-contabil, de a intocmi 'Instrumentele de plata', prin Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, aprobate prin Ordinul ministrului finantelor publice nr. 522/2003, s-a prevazut ca, acolo unde se emite un astfel de document, acesta se supune vizei de control financiar preventiv.

Cu ocazia stabilirii unui ordin de plata, ordonatorul de credite competent trebuie sa se asigure de:

a) regularitatea emiterii ordinului de plata, ceea ce implica efectuarea prealabila a lichidarii, tradusa prin <bun de plata>, exactitatea desemnarii beneficiarului si exigibilitatea creantei;

b) concordanta ordinului de plata cu angajamentul bugetar pe care il imputa;

c) exactitatea imputatiei bugetare;

d) disponibilitatea de credite.

Ordinul de plata mentioneaza:

a) exercitiul bugetar;

b) articolul din buget si, eventual, toate subdiviziunile necesare;

c) referintele privind angajamentul juridic din care rezulta obligatia de plata;

d) referintele angajamentului bugetar asupra caruia se face imputarea;

e) suma de plata;

f) numele, adresa si referintele bancare ale beneficiarului;

g) obiectul platii.

Ordinul de plata este semnat si datat de ordonatorul competent si apoi transmis contabilului.

Din notiunile de mai sus rezulta cat se poate de clar ca prin contabil se intelege agentul platitor. Asa dupa cum s-a aratat, in notiunea generica de contabil se cuprinde si contabilul platitor, care, in dreptul romanesc, este desemnat, incepand cu anul 1929, prin denumirea generica de <gestionar sau casier sau manuitor>. In mod evident, contabilul-platitor sau casierul sau gestionarul fondurilor este trezoreria, si nu agentul contabil din institutia publica.

Prezentam in continuare cadrul general cu operatiunile supuse controlului financiar preventiv la Primaria Olanu

ANEXA NR.1.^a: LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A CERERII PENTRU DESCHIDEREA DE CREDITE BUGETARE

COD A.1.

ANEXA NR.1.^b

LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A EXTRASULUI DE CONT

COD. A .2.

ANEXA NR.1.^c

LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A VIRARII DE CREDITE BUGETARE INTRE CAPITOLE ALE CLASIFICATIEI BUGETARE

COD. A .4.

ANEXA NR.1.^d

LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A CONTRACTULUI/ COMENZII DE ACHIZITII PUBLICE

COD.B.1

ANEXA NR.1.^e

LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A ORDONANTARII DE PLATA PRIVIND ACHIZITIA PUBLICA DE PRODUSE

COD.C.1

ANEXA NR.1.^f

LISTA DE VERIFICARE( CHECK-LIST) A ORDONANTARII DE PLATA A SALARIILOR, ALTOR DEREPTURI SALARIALE ACORDATE PERSONALULUI, PRECUM SI ALE OBLIGATIILOR FISCALE AFERENTE ACESTORA

COD.C.14

PRIMARIA COMUNEI OLANU

Nr. 150/29.01.2007

DECIZIE/ORDIN

Doamnul VASILOIU ION din cadrul compartimentului _JURIDIC avand functia de JURIST este desemnata sa exercite controlul financiar preventiv .

Competenta persoanei desemnate se refera la urmatoarele documente si operatii

BIBLIOGRAFIE

*** - Ordonanta Guvernului 119/1999 - Ordonanta privind auditul intern si controlul financiar preventiv;

***- Ordin administratia publica 1792/2002 - Ordin pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor institutiilor publice precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale

*** - Ordin administratie publica 522/2003 - Ordin pentru aprobarea Normelor metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv;

*** - Ordin administratia publica 946/2005 - Ordin pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzand standardele de management/control intern la entitatile publice si pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial;

- Mircea Boulescu-Controlul financiar fiscal, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2008

- Luminita Ionescu - Controlul financiar fiscal, Cartea Universitara, Bucuresti, 2006;

- Luminita Ionescu - Controlul financiar si fiscal, fundamente teoretice si practice, Editura Cartea Universara, Bucuresti, 2006

- Luminita Ionescu - Controlul financiar-fiscal si expertiza contabila, Cartea Universitara, Bucuresti, 2008.

- Luminita Ionescu - Controlul financiar- fiscal si audit- Fundamente teoretice si practice, Editura ARS Academica, Bucuresti 2009