Procedura administrativa prealabila

Procedura administrativa prealabila

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineste contenciosul administrativ ca 'activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim' (art.2 alin.1 lit.e).

Procedura prealabila introducerii actiunii la instanta de contencios administrativ este reglementata in cuprinsul art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Din analiza textului de lege tragem urmatoarele concluzii:
a) Procedura prealabila consta intr-o cerere pe care persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ, individual sau normativ, trebuie sau, dupa caz, este indreptatita sa o adreseze autoritatii emitente; cerere prin care sa solicite revocarea, in tot sau in parte, a actului respectiv.
b) Cererea poate fi adresata autoritatii emitente (recurs administrativ gratios) si/sau, la alegere, organului ierarhic superior, daca acesta exista (recursul administrativ ierarhic).
c) Termenul de depunere al cererii este de 30 de zile de la data comunicarii actului. Acest termen este unul de recomandare, cel interesat avand posibilitatea sa o depuna si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, dar cu conditia existentei unor motive temeinice care sa fi impiedicat depunerea in termenul prescris.
In cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, plangerea prealabila se poate introduce intr-un termen de 6 luni, care curge din momentul cand partea ce se considera vatamata a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia. Despre termenul de 6 luni legea prevede, in mod expres, ca este un termen de prescriptie.
d) Procedura prealabila este obligatorie doar in cazul actelor administrative, individuale sau normative, comunicate persoanei care se considera vatamata in drepturile sau interesele sale legitime. Per a contrario, procedura prealabila nu este obligatorie in celelalte situatii, unele prevazute in mod expres de lege, altele rezultand din coroborarea si interpretarea unitara a prevederilor legale:

in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public,Agentia Nationala a Functionarilor Publici;
- in cazul actiunilor care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din ordonante;
- in cazul solutionarii exceptiilor de nelegalitate;
- in cazul actelor administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept (art. 7 alin. (3) foloseste formularea "este indreptatita sa introduca plangere prealabila" deci o dispozitie permisiva nu una imperativa);
- in cazul nesolutionarii in termen a cererii sau a refuzului nejustificat de rezolvare a acesteia - art. 8 alin. (1), teza a doua.
e) In cazul contractelor administrative, plangerea prealabila are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.
Originea institutiei plangerii prealabile sau a recursului administrativ, cum mai este numita, se regaseste in sistemul francez de contencios administrativ si isi are justificarea in conceptia potrivit careia cetateanului trebuie sa i se ofere mijloace legale mai variate si mai rapide pentru apararea drepturilor si intereselor sale legitime si deci nu trebuie perceputa ca o limitare a accesului la justitie ¹.

Totodata, prin aceeasi institutie se ofera si administratiei ragazul de a proceda la o noua examinare a actului considerat vatamator si de a-l revoca, inainte de a atrage eventuale sanctiuni: plata de despagubiri materiale si/sau morale sau plata unor amenzi stabilite de instanta de contencios administrativ sau, in alte cazuri, sanctiuni prevazute de legi speiale (Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale sanctioneaza adoptarea, in mod repetat, de hotarari ale consiliului local sau dispozitii ale primarului, constatate ilegale de catre instantele de contencios administrativ, cu dizolvarea consiliului local, respectiv cu demiterea primarului). Este de remarcat ca prin noua lege a contenciosului administrativ a fost limitat caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, lasand mai multa libertate persoanei fizice sau juridice de a opta sau nu pentru aceasta actiune administrativa. In ce priveste termenul prevazut de art. 7 alin. (1), de 30 de zile, s-au emis mai multe teorii cu privire la natura sa juridica, unii autori considerandu-l termen de prescriptie, altii termen de decadere (procesual sau substantial), iar altii un termen de recomandare. Aceasta din urma interpretare ni se pare si cea mai potrivita, cu atat mai mult cu cat, fata de reglementarile din Legea nr. 29/1990, actuala lege mai introduce peste acest termen de 30 zile un nou termen, mai larg, de 6 luni, calificat in mod expres ca fiind un termen de prescriptie. Deci, logic, termenul de 30 de zile nu are cum sa fie tot un termen de prescriptie, cu atat mai putin unul de decadere din drept. Daca in privinta termenului de depunere a plangerii prealabile sunt mai multe pareri, in ce priveste caracterul obligatoriu al acestei proceduri, in mod consecvent instantele de contencios administrativ au respins ca inadmisibile actiunile promovate fara a se face dovada ca reclamantul s-a adresat mai intai organului emitent, pentru apararea dreptului sau. In jurisprudenta s-a mai conturat un aspect, si anume ca actiunea prealabila nu este necesara a fi facuta in forma scrisa, fiind considerate ca atare si sustinerile facute in mod verbal, cu prilejul audientelor acordate de conducatorul organului parat ².

¹.A.Trailescu, Drept administrativ, editia a III-a, Editura C.H.Beck, Bucuresti 2008.

² .A.Iorgovan , Noua lege a contenciosului administrativ, Geneza, explicatii si jurisprudenta, Editura Kullusys 2006, Bucuresti.

Introducerea actiunii intr-un anumit termen prevazut de lege

Stabilirea prin lege a unui termen pentru introducerea actiunii de contencios administrativ este determinata de necesitatea de a nu lasa actele si operatiunile administrative intr-o stare nedefinita de nesiguranta si la discretia particularilor, fapt ce ar avea consecinte vatamatoare pentru ordinea sociala si publica. In jurul unui act administrativ se pot inchega diverse raporturi juridice, interese si forte economice si sociale insemnate, care nu pot fi rasturnate oricand cu usurinta si fara pericolul unor perturbari sociale. Pe de alta parte, insusi interesul legalitatii cere ca un act administrativ ilegal sa fie anulat cat mai de timpuriu, inainte de a-si fi produs toate efectele, iar stabilirea unui termen poate trezi vigilenta cetatenilor si a-i face sa intenteze actiunea cu un moment mai devreme.
Ca si in alte reglementari ale sale si in privinta termenelor de sesizare a instantei Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ isi manifesta tendinta de a relaxa constrangerile procedurale asupra persoanelor vatamate prin acte administrative, in ideea unui acces la justitie mai facil pentru cetatean.Astfel termenul de introducere a actiunii este marit considerabil, de la 30 de zile conform art. 5 din Legea nr. 29/1990 - la 6 luni - conform art. 11 alin. (1) din actuala lege. Concomitent cu aceasta extindere a termenului mai mic, de prescriptie, celalalt termen, mai mare, de 1 an, - termen de decadere - numai aparent este pastrat si in noua reglementare, in realitate acesta cunoaste o restrangere prin faptul ca incepe sa curga de la data emiterii actului administrativ si nu de la data comunicarii sale - conform vechii reglementari. Astfel, fata de reglementarea anterioara, termenul de decadere se va micsora cu timpul scurs intre emiterea actului si comunicarea sa efectiva catre persoana ce are calitatea de reclamant. Acest lucru nu reprezinta o problema majora, pentru cel caruia i se comunica actul, dar poate afecta in mod substantial dreptul la actiune al celui care este vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept. Pana acum, in jurisprudenta s-a conturat regula potrivit careia o actiune in contencios administrativ este admisibila in contra unor acte administrative de la a caror emitere sau aducere la cunostinta publica - prin afisare sau publicare - a trecut mai mult de un an, datorita faptului ca termenul de decadere curge de la comunicare iar nu de la emitere sau publicare, comunicare care trebuie inteleasa ca momentul in care reclamantul a aflat, pe orice cale, de existenta si continutul acestui act, si nu momentul in care ar fi putut afla, intrucat actul devenise cunoscut publicului.
In ce priveste actele administrative cu caracter normativ, acestea pot fi atacate oricand, la fel si ordonantele sau dispozitiile din ordonante considerate neconstitutionale. In acest din urma caz, daca Curtea Constitutionala s-a pronuntat deja asupra neconstitutionalitatii ca urmare a unei exceptii invocate intr-o alta cauza, opereaza termenul de 6 luni sau respectiv cel de 1 an, socotite din momentul publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial.

Pentru a intelege sistemul instituit prin art. 11 vom reitera o conventie asupra termenilor, urmand ca prin petitie sa intelegem cererea initiala, prin care o persoana fizica sau juridica solicita administratiei publice ceva, prin recurs administrativ vom intelege plangerea prealabila reglementata de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom intelege atat refuzul explicit, cat si cel implicit de solutionare, fie a petitiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom tine seama de faptul ca exista acte administrative ilegale emise in urma unei petitii (de exemplu, o autorizatie de constructie) sau din oficiu (un proces verbal de sanctionare contraventionala). In fine, trebuie sa mai tinem seama de faptul ca Legea nr.554/2004 se completeaza, in privinta termenelor, cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile, care permite prelungirea termenului de raspuns la o petitie cu 15 zile in cazuri justificate ³.

³ .A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.2, editia a IV-a, editura ALL Beck, 2005

Astfel, art. 11 din legea contenciosului administrativ instituie doua termene, unul de 6 luni si altul de 1 an, aplicabile dupa cum urmeaza:
a) actul administrativ 'tipic': cazul emiterii unui act administrativ ilegal (in urma unei petitii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publica refuza nejustificat solutionarea lui, prin raspuns nesatisfacator (1), refuz propriu-zis de solutionare (2), respectiv tacere, adica expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).
Termenul de 6 luni de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului nesatisfacator (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cand expira cele 30 de zile (plus 15, daca s-a decis) pentru raspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vatamator.
b) actul administrativ asimilat sau 'atipic': in cazul in care petitia primeste un raspuns nemultumitor pentru petitionar (1), un refuz nejustificat explicit de solutionare (2) sau nu primeste nici un raspuns in termenul legal (3), termenul de 6 luni si cel de 1 an vor curge din aceste momente - ale raspunsului, refuzului, respectiv expirarii termenului.
c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge din momentul comunicarii catre parti a procesului verbal de incheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.
d) actiunile autoritatilor publice cu legitimare speciala. Legea precizeaza ca termenul de 6 luni si cel de 1 an se aplica si actiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunostinta a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Desi legea nu precizeaza in mod expres, in cazul refuzului nejustificat de solutionare a cererii sau in cazul tacerii administrative, termenele de 6 luni si 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de raspuns. In cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizarii recursului administrativ propriu, exercitat in temeiul legii speciale, fara raspuns favorabil din partea autoritatii publice. In cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului

administrativ de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale.
e) actul administrativ normativ si ordonantele guvernamentale: actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile.
f) Cat despre calificarea expresa data de lege termenelor, cel de 6 luni - prescriptie, respectiv cel de 1 an - decadere, consideram inoportuna diferentierea lor in acest fel, ele avand acelasi efect juridic, distingandu-se doar prin ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem ca se impunea definirea lor, impreuna, fie ca termene de prescriptie, fie ca termene de decadere. Practica judiciara anterioara anului 2004 califica termenul (de 30 de zile) ca fiind termen de prescriptie, insa nu unitar, unele instante calificandu-l ca termen de decadere2. Importanta practica a calificarii corecte decurge din doua aspecte: in primul rand, numai termenele de prescriptie pot fi suspendate, intrerupte ori repuse in termen in conditiile Decretului nr.167/1958; in timp ce termenul de decadere se intrerupe in caz de forta majora, urmand sa inceapa derularea unui nou termen la incetarea cauzei de intrerupere, termenul de prescriptie se suspenda in aceeasi situatie.
Motivele pentru care instanta poate accepta depasirea termenului de 6 luni credem ca sunt cele prevazute de art. 103 C.pr.civ. pentru repunerea in termen: imprejurari mai presus de vointa partii - forta majora si cazul fortuit.
g) Sesizarea instantei inainte ca termenul sa-si inceapa cursul determina respingerea actiunii ca prematura, pe cand introducerea cererii cu depasirea termenului atrage respingerea actiunii ca prescrisa. Aceasta solutie se impune indiferent daca termenul de 1 an s-a implinit sau nu.
Fiind termen de prescriptie, in lipsa unei reglementari speciale, termenului de 6 luni ii sunt aplicabile dispozitiile Decretului nr. 167/1958, care constituie dreptul comun in materia prescriptiei extinctive, si, in consecinta, termenul este supus intreruperii, suspedarii si repunerii in termen.
h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaza la sesizarea instantei, la exercitarea dreptului la actiune. Importanta practica a includerii termenului in categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, consta in metoda diferita de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfarsesc in ziua lunii corespunzatoare zilei de plecare, iar daca termenul a inceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, si se sfarseste intr-o luna care nu are o asemenea zi, el se va socoti implinit in ziua cea din urma a lunii1, pe cand termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 si 1889 C. civ., adica folosind sistemul intermediar, in care nu se socoteste ziua de inceput a cursului prescriptiei, dar intra in calcul ultima zi a acestuia.
i) Termene prevazute in legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt in vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizata decat expres, prin identificarea lor completa (asa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplica atunci cand nu este prevazut un alt termen prin reglementari speciale2. Acest lucru rezulta din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, insa, este aplicabil si in cazurile prevazute prin legi speciale, daca exista motive

temeinice de depasire a termenului special ⁴_. 

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonanta Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr. 16/1995 privind protectia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale stabileste termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvarii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunostinta de catre consilierii interesati - art.58 alin.4), sau de constatare a incetarii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5), a hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotararii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea in 'Monitorul oficial' - art.57 alin.3), etc.
In aceste cazuri, o consecinta a instituirii unor termene foarte scurte este aceea ca se exclude in mod implicit procedura prealabila - legea speciala prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clara dorinta legiuitorului de a duce actul administrativ direct in fata instantei de contencios administrativ cat mai rapid.
Daca interpretam textul art.31 din lege in sensul ca toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (asa cum sustine initiatorul legii, prof. Iorgovan), ar insemna ca intrega argumentatie a legiuitorului special, avuta in vedere pentru adoptarea acestor texte, sa fie infirmata printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedura ce trebuie realizata cu rapiditate, in asa fel ca autoritatea deliberativa sa functioneze cu intreruperi cat mai mici, nu este compatibila cu termenele de contestare prevazute de legea generala ⁵.

⁴  .A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ,vol.2, editia a IV-a, editura ALL Beck, 2005.

⁵ D C.Dragos,Legea contenciosului administrativ, Editura ALL Beck, 2005.

BIBLIOGRAFIE:

1.A.Trailescu, Drept administrativ, editia a III-a, Editura C.H.Beck, Bucuresti 2008

2.A.Iorgovan , Noua lege a contenciosului administrativ, Geneza, explicatii si jurisprudenta, Editura Kullusys 2006, Bucuresti

3.A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.2, editia a IV-a, editura ALL Beck, 2005

4.A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ,vol.2, editia a IV-a, editura ALL Beck, 2005

5.D.C.Dragos,Legea contenciosului administrativ, Editura ALL Beck, 2005