Conditiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ

Conditiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ

Actele de drept administrativ, ca si categorie a deciziilor administrative, trebuie sa indeplineasca o serie de conditii generale intocmai ca si orice decizie. Conditiile generale ale actului decizional reprezinta acel ansamblu de trasaturi care trebuie sa asigure producerea integrala a efectelor urmarite de autorul deciziei. Distingem intre conditiile generale sau comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, si conditii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, conditiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau conditiile de eficienta specifice deciziilor economico-financiare.

Dintre conditiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii administrative, enumeram urmatoarele, asa cum au fost ele determinate, in general, pentru deciziile de orice fel[1] si anume: fundamentarea stiintifica, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei si legalitatea.

1) Fundamentarea stiintifica a deciziei presupune existenta unor criterii stiintifice care stau la baza pregatirii si a adoptarii ei, in care scop proiectele de acte normative se vor baza pe studii de fundamentare social-economica, politica si juridica, pe metode moderne de analiza si luarea deciziei, precum si pe procedee de tehnica legislativa adecvate[2];

2) Unitatea deciziei impune atat concordanta exterioara dintre decizie cu deciziile anterioare - in masura in care acestea nu sunt modificate sau abrogate - astfel incat fiecare act normativ sa fie corelat cu actele normative cu care se afla in legatura, integrandu-se organic in sistemul general al legislatiei[3] (concordanta externa), cat si lipsa contradictiilor dintre dispozitiile sale (concordanta interna);

3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea si executarea actului in timp util si la conditiile date, precum si abrogarea lui atunci cand, ca o consecinta a evolutiei relatiilor sociale, actul juridic a incetat practic sa mai fie aplicat[4];

4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fara formalitati procedurale deosebite care ar ingreuna in mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul intern, redactarea deciziei intr-o forma prescriptiva, logica si intr-un stil concis, clar si precis, care sa excluda orice echivoc[5];

5) Legalitatea este acea conditie conform careia actul decizional, atunci cand este cazul, trebuie intotdeauna adoptat numai in baza unui drept legal de decizie si numai de catre persoanele sau organele investite cu putere legala de decizie, in temeiul si pentru executarea legilor, sau, dupa caz, a decretelor , prezidentiale si ordonantelor de guvern.

Decizia administrativa, emisa sub forma actelor de drept administrativ, trebuie sa indeplineasca si anumite conditii speciale sau de valabilitate care sa asigure integralitatea producerii valabile a efectelor juridice. Aceste conditii de valabilitate sunt conditii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adauga, in mod firesc, conditiile generale ale oricarei decizii, inclusiv conditiile de eficienta, in masura in care decizia administrativa urmareste si efecte economice iar nu numai juridice. Conditiile de valabilitate[7] ale actelor de drept administrativ sunt urmatoarele:

- actele sa fie emise de catre organele competente de decizie in limitele competentei lor legale;

- actele sa fie emise cu respectarea formelor procedurale legale;

- continutul actelor sa fie conform normelor legale;

- actele sa corespunda scopului urmarit de lege.

Din enumerarea acestor conditii se poate lesne observa ca primele doua, si anume competenta organului emitent si forma actului, sunt conditii externe sau formale ale actelor de drept administrativ, in timp ce ultimele doua reprezinta conditii de fond, de continut sau interne ale respectivei categorii de acte juridice.

Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativa a elementelor si a conditiilor de valabilitate, conditii de o importanta deosebita care urmaresc atat protejarea intereselor de ordin general, cat si apararea drepturilor cetatenesti, ale celor apartinand persoanelor juridice, organizatiilor neguvernamentale, etc.

1. Emiterea actelor de catre organele cu competenta decizionala

a) Notiunea si continutul competentei decizionale.

Competenta reprezinta ansamblul activitatilor cu si fara semnificatie juridica savarsite de un subiect de drept in vederea realizarii atributiilor sale. In sens juridic larg ea reprezinta activitatile (actele si faptele) cu semnificatie juridica, iar in sens juridic restrans reprezinta numai ansamblul actelor juridice prevazute a fi emise, conform legii, de un organ in realizarea atributiilor. Legea cadru a descentralizarii nr.155/2006 (art.2 lit.c) defineste in mod eronat competenta identificand-o cu atributiile legal stabilite autoritatilor si care le confera drepturi si obligatii in nume propriu pentru realizarea puterii publice si sub propria responsabilitate pentru infaptuirea unei activitati de natura administrativa.

Reglementarea legala a unei competente se poate face in mod sumar (cand legea indica doar organul competent si actele pe care acesta le poate emite, facand, eventuale, precizari sumare asupra denumirii, a procedurii si a intocmirii actelor), stabilindu-se principalele atributii ale respectivului organ. Dar stabilirea competentei unui organ administrativ se face si prin coroborarea reglementarii organice cu reglementarile speciale, cu caracter completator sau derogator. De aceea actele juridice emise in baza reglementarilor speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depasirea competentei legale si avand un caracter ilicit[8].

Competenta presupune dreptul si obligatia de a savarsi actiuni de informare, de consultare, de verificare si de decizie, motiv pentru care ea nu este o notiune sinonima cu cea de capacitate juridica, ultima presupunand intotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competenta decizionala este acea competenta care permite si confera unui organ dreptul de a hotari sau de a dispune prin acte de decizie in ceea ce priveste rezolvarea unei anumite situatii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaza calitatea de subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ caruia legea ii atribuie caracter deliberativ dispune intotdeauna de capacitatea juridica si de dreptul de decizie.

Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor functionari de decizie, desi initierea sau formularea, executarea si controlul deciziei pot sa apartina si unor factori nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajutatoare (auxiliare). La nivelul conducerii organului administrativ se adopta un mare volum de decizii, dintre care unele vizeaza activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu tertii, iar altele se refera la activitatea curenta a organului de stat (decizii operative)[9].

In unele situatii dreptul de decizie apartine in exclusivitate numai functionarului sau organului desemnat de lege, caz in care competenta decizionala are un caracter exclusiv. Alteori dreptul de decizie este incredintat in mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun in mod obisnuit de o competenta proprie[10] intr-un anumit domeniu. Aceste incredintari deosebite ale legii imbraca forma repartizarii de atributii, a inlocuirii sau suplinirii, a delegarii de atributii si a incredintarilor cu caracter special.

Organele cu competenta exclusiva[11] exercita un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic superioare nu li se pot substitui in atributii avand doar posibilitatea de indrumare obligatorie a activitatii organelor subordonate si dreptul de anulare a actelor necorespunzatoare ale acestora din urma.

Alaturi de organele cu competenta exclusiva pot functiona si organe cu competenta ajutatoare sau auxiliara constituite in cadrul sau pe langa unele organe de stat si avand caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analizand pozitia organelor cu competenta ajutatoare vom constata ca aceste organe:

- sunt dependente de organele in cadrul carora sau pe langa care ele functioneaza;

- exercita in mod exceptional atributii in numele si interesul competentei proprii deoarece le revin, in mod obisnuit, atributii in numele si in interesul autoritatii pe langa care functioneaza;

- pot fi substituite in atributiile lor de catre organele in cadrul carora sau pe langa care functioneaza[12].

Comparativ cu organele ajutatoare, autoritatile cu competenta exclusiva dispun de autonomia decizionala sau de independenta operativa, exercitand atributii in nume si interes propriu neputand fi substituite de catre alte organe, inclusiv ierarhic superioare.

Autoritatea ierarhica a organului superior asupra celui inferior, in materie decizionala, se poate manifesta astfel[13]:

- sa se prescrie in mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt obligate sa o urmeze in baza dispozitiilor organelor superioare, care pot suprima total sau partial dreptul de optiune al organelor subordonate obligate sa emita decizii de executare;

- sa aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalitatilor procedurale de genul aprobarilor, confirmarilor, etc., putandu-se anula, suspenda, chiar inlocui deciziile organului ierarhic inferior.

In stabilirea exacta a competentelor decizionale in cadrul organului, un loc important il ocupa regulamentele interne de organizare si functionare care precizeaza sfera de probleme in legatura cu care functionarii pot primi si emite dispozitii obligatorii[14]. Functionarul dobandeste dreptul de decizie prin investirea sa legala in functie (moment desavarsit de solemnitatea depunerii juramantului de credinta si devotament). In cazul functionarilor administrativi a caror investitura legala a fost incompleta, viciata etc., numiti functionari "de fapt", actele lor sunt, in principiu, acte nevalabile. In cazul actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sanctionare, etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul lor nu dispune de competenta legala de emitere, iar vointa sa este lipsita de semnificatia juridica pe care legea o acorda vointei celor aflati in deplina legalitate. In schimb, in cazul unor operatiuni
tehnico-materiale, cum sunt cele de constatare, in materia actelor de stare civila, a autentificarii si, in general in materia actelor constatatoare - unde iregularitatea investiturii este irelevanta pentru tertii participanti in raport juridic, acestia neputand cunoaste lipsa conditiilor legale in exercitarea competentei de catre functionar -respectivele "acte" vor trebui considerate ca operatiuni valabile . Valabilitatea actelor constatatoare este determinata de rolul functionarului a carei activitate se reduce la o simpla operatiune de constatare si de inregistrare a vointei partilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, in baza principiului aparentei de drept aceste "acte" sunt valabile cu conditia ca intocmirea lor sa se fi facut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor sa fi fost in drept a le obtine (cazul actelor de stare civila intocmite cu respectarea conditiilor legale).

Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui functionar "de fapt" sunt lovite de nulitate in timp ce actele constatatoare sunt valabile intrucat ele nu cuprind si nu exprima manifestarea de vointa a functionarului care inregistreaza si constata faptul (nasterii sau a decesului, de exemplu), sau, in cazul actelor juridice savarsite de terti, stabilesc identitatea si vointa acestora precum si data incheierii actului (de casatorie, autentificarea donatiei), cu conditia ca ele sa fie intocmite cu respectarea legii. Valabilitatea este conferita in baza principiului aparentei in drept ("error comunis facit ius").

b) Nivelul la care se adopta deciziile[16]

Unul din elementele esentiale ale procesului decizional este stabilirea nivelului ierarhic la care se adopta decizii, adica determinarea organului sau a persoanei care exercita dreptul de decizie. Unul din argumentele de baza ale adeptilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela ca lucratorii organelor administrative ierarhic inferioare avand, in general, un nivel de pregatire mai scazut decat cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale sau superioare. Insa, superioritatea pregatirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implica si superioritatea rezolvarii problemei deoarece trecerea formala a dreptului de decizie in competenta organului superior nu impune, de la sine, si transmiterea rezolvarii cazului catre persoana cea mai competenta sub aspect profesional.

Dimpotriva, deplasarea dreptului de decizie catre organele ierarhic superioare prezinta o serie de dezavantaje. In primul rand, este necesara o mai mare cantitate de informatii cu un circuit mai complex pentru adoptarea hotararilor, ceea ce dauneaza operativitatii. Din acest motiv deciziile nu se iau in timp util si ele parvin tardiv organelor de executie, uneori executarea fiind imposibila de realizat, mai ales la termenul prevazut in inscris. In al doilea rand, se creeaza la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structura tot mai complexa sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu faciliteaza procesul decizional, creandu-se paralelisme mai ales in ceea ce privesc circuitele informationale. In al treilea rand, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie duce la diminuarea initiativei acestora si la eliminarea sau slabirea raspunderii proprii.

Toate aceste considerente pledeaza pentru incredintarea dreptului de decizie unor nivele ierarhice cat mai scazute, desi nu toate problemele pot fi incredintate spre rezolvare acestora. Astfel, problemele care cer o abordare cat se poate de unitara pe ansamblul tarii, presupunand o stricta centralizare si subordonare a organelor care le rezolva, impun incredintarea si exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu, in aparare, transporturi si telecomunicatii). Totusi, nu toate problemele cu caracter decizional sunt considerate de catre functionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi incredintate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai puternica asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de alta parte, deciziile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale sau superioare.

Din aceasta cauza problemele care formeaza "sfera de conducere a dezvoltarii social-economice" sunt privite in mod favorabil in mediul social, care urmareste extinderea activitatilor de acest fel si incredintarea lor spre rezolvare la cel mai scazut nivel ierarhic posibil. De aceea si functionarii raspund favorabil incredintarilor de competenta decizionala de acest gen. In cazul problemelor ce tin de asa numita "sfera a conducerii represive" cum este cazul competentelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sanctionare contraventionala, in general, reactia mediului social nu este deosebit de favorabila si de aceea functionarii organelor locale ori din teritoriu nu inclina sa dobandeasca o competenta de acest gen, preferand incredintarea ei unor organe ierarhic superioare. In legislatia noastra aceasta tendinta si-a gasit consacrarea si in faptul ca la nivelul comunelor, organele locale ale administratiei de stat nu aveau dreptul sa reglementeze contraventii[17]. De asemenea, dreptul de sanctionare contraventionala este intotdeauna strict determinat si incredintat la nivelul functionarilor din cadrul organelor administratiei de stat, inclusiv a celor locale.

Stabilirea nivelului decizional optim este usurata si de utilizarea calculului economic care permite determinarea exacta a eficientei unui anumit volum de activitate, indicand daca luarea deciziilor este eficienta, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al organizarii administrative, la un nivel local sau central, avand in vedere necesarul de personal, dotarea materiala existenta, mijloacele de comunicatie, etc. (de pilda, in materia organelor financiare, sub aspectul nivelului lor de constituire si a dreptului de impozitare).

In procesul dezvoltarii autonomiei locale administrative asistam la trecerea treptata a dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizarii administrative, ceea ce implica o crestere a gradului de coordonare a activitatii acestor din urma autoritati, in scopul asigurarii unei concordante depline intre activitatea locala sau de nivel ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Daca in sistemul conducerii centralizate sfera principala de activitate a organelor centrale este stricta indrumare a organelor din subordine, in sistemul descentralizarii si a autonomiei locale rolul organelor centrale consta in coordonarea activitatii organelor si institutiilor apartinatoare de teritoriu si acordarea asistentei de specialitate a acestora.

Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare esentiala a nivelului ierarhic la care se adopta decizii[18] intrucat personalul tehnic nu decide ci ofera date gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se incredinteaza dreptul de decizie va fi acela la care se poate obtine cu maximum de usurinta si minimum de cheltuiala informatiile optime necesare si la care se poate adopta hotararea corespunzatoare.

c) Delegarea dreptului de decizie

Una din caracteristicile de baza ale competentei (alaturi de caracterul legal, obligatoriu si temporal) este si caracterul propriu sau personal al acesteia in sensul ca ea apartine numai subiectului de drept prevazut de lege. In mod exceptional unele atributii, inclusiv dreptul de decizie, se pot incredinta - pe calea repartizarii, a inlocuirii sau suplinirii si a delegarii - unor organe sau persoane care in mod obisnuit nu dispun de altfel de competente.

Prima ipoteza este aceea a repartizarii de atributii, situatie in care se stabileste ca anumite atributii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate in intervalul dintre sedinte, in mod temporar sau permanent, de catre unii din membrii care il compun sau de catre forme operative de conducere. Aceasta repartizare opereaza in limitele legii si este o distribuire de atributii conferita membrilor organului colegial intr-un mod diferentiat. Scopul repartizarii este asigurarea cresterii operativitatii in activitatea organului colegial, care, de regula, nu poate desfasura in permanenta o activitate in plen.

In acest caz nu se transmite de la organul colegial catre membrii sai totalitatea atributiilor, ci se incredinteaza, prin individualizare, unele din atributiile care apartin insusi organului colegial. Repartizarea de atributii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic. O repartizare de drept s-a instituit in cazul presedintelui consiliului judetean care are ca atributie sprijinirea consiliilor locale[19]. Repartizarea prin act juridic o avem, de exemplu, in ipoteza in care consiliile locale stabilesc, prin hotarari, atributii ale presedintelui de sedinta .

O a doua ipoteza este inlocuirea sau suplinirea unui functionar de catre altul, atunci cand cel in cauza este impiedicat in exercitarea atributiilor sale. Inlocuirea se face de drept (prefectul este inlocuit, in caz de lipsa, de subprefect[21]) sau prin act juridic, cand pentru functionarul inlocuit se desemneaza loctiitorul (de pilda, in cazul interimatului functiei ministeriale, cand primul ministru propune presedintelui Romaniei persoana care urmeaza a exercita functia al carui titular este impiedicat sa o faca, pana la revenirea acestuia ).

O a treia forma de incredintare a competentei este competenta delegata. Ea reprezinta incredintarea unor atributii care revin in mod obisnuit unui functionar si caruia legea ii permite sa si le incredinteze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situatia repartizarii de atributii, cand opereaza transmiterea acestora catre mai multe persoane, in cazul delegarii opereaza transmiterea catre o singura persoana[23] a unei parti din atributii si nu a tuturor ca in ipoteza inlocuirii sau a suplinirii .

Conform Legii-cadru a descentralizarii nr.195/2006 (art.2 lit.d) competenta delegata reprezinta o competenta atribuita prin autoritatile locale, impreuna cu resursele financiare corespunzatoare de catre autoritatile centrale, pentru a le exercita in numele si limitele stabilite de catre acestea.

I. Instituirea delegarii trebuie sa tina seama de urmatoarele elemente: scop, obiect, forma, mod si conditii de delegare.

Scopul delegarii este cresterea eficientei activitatii organului de stat, reprezentand o modalitate tipica de conducere pe baza de participare a functionarilor ierarhic inferiori degrevand organele de conducere de atributii de rutina marind interesul si raspunderea subordonatilor, permitand o mai corecta evaluare a capacitatii lor;

- Obiectul delegarii poate viza atributii nedecizionale (de exemplu, delegarea atributiilor de ofiter de stare civila ale primarului unor functionari din subordine[26]) sau poate viza atributii cu caracter decizional (de exemplu in materia procedurii contraventionale, imputernicirea data de primari unor persoane din subordine pentru constatarea savarsirii abaterilor administrative de acest gen );

- Modul de delegare vizeaza transmiterea directa a atributiilor de la titularul lor la subordonat, fara intermediere si fara posibilitatea retransmiterii succesive a atributiilor delegate de catre persoana delegata la o alta persoana. Delegarea dreptului de decizie se poate face de drept sau prin act juridic (normativ si individual). Astfel, de drept legea speciala delega unor persoane (sefii de servicii si asimilatii acestora) competenta constatarii savarsirii contraventiilor la locul de munca nu numai in cazul abaterilor comise de persoanele incadrate in acele unitati, ci si in cazul in care faptele au fost comise de catre persoane neincadrate la respectivele organizatii[28].

Delegarea prin act juridic normativ poate fi reala, avandu-se in vedere materia atributiilor delegate (de exemplu, delegatia permanenta a consiliului judetean care exercita competente ale consiliului[29]) sau delegarea poate fi personala, avand in vedere calitatile persoanei delegate ori a subiectului vizat, precum si specificul faptelor care determina obiectul delegarii (de exemplu, comandatul unitatii militare din care face parte contravenientul, militar in termen, poate aplica sanctiuni disciplinare in locul celor contraventionale , prin derogare de la dreptul comun in materie). Delegarea se poate face si prin act juridic individual, ca de exemplu, in cazul in care receptionarea produselor se face de catre delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume desemnati in acest scop de catre conducerea respectivelor societati, in cazul raporturilor comerciale care se stabilesc intre ele.

- Forma de delegare este cea scrisa, uneori conditionata de indeplinirea unor formalitati procedurale, cum sunt, acordurile, aprobarile.

- Subiectul care delega este chiar titularul atributiilor ce sunt incredintate, iar subiectul delegat este persoana subordonata din structura interna a organului, care poate indeplini delegarea, avand pregatirea si calitatea necesara.

II. Exercitarea delegarii incredintate presupune respectarea unor conditii recomandate de stiinta administratiei de stat[31]. O prima conditie este aceea a respectarii sferei de atributii delegate in sensul neinterventiei functionarului ierarhic superior in atributiile subordonatului, atunci cand acesta le indeplineste in mod corespunzator, intrucat rolul personalului de conducere trebuie sa se mentina la emiterea indicatiilor asupra modului de rezolvare fara a impune solutia chiar daca exista mai multe posibilitati de rezolvare (deoarece decizia trebuie sa apartina functionarului delegat ce poarta si raspunderea personala).

O a doua conditie este aceea conform careia personalul care si-a delegat atributiile are obligatia sa mentina delegarea in limitele noilor competente si, desi exista dreptul de retragere a delegarii, acesta trebuie sa opereze doar in cazul incalcarii conditiilor de delegare, personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situatiilor de exceptie care depasesc limitele normale ale respectivei delegari.

O a treia conditie se refera la controlul activitatii delegate, in sensul ca verificarea trebuie sa vizeze elemente esentiale stimuland exercitarea in mod propriu a atributiilor incredintate.

III. Incetarea delegarii se efectueaza dupa aceeasi procedura prin care ea a fost instituita. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, dupa cum a fost instituita prin aceasta modalitate, iar in cazul in care instituirea delegarii a fost insotita de anumite formalitati procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea acelorasi formalitati. Retragerea trebuie sa fie intotdeauna expresa si in forma scrisa datorita caracterului expres al normelor de competenta. O retragere tacita a delegarii, prin interventia functionarului superior in atributiile delegate, nu trebuie admisa. Daca aceasta interventie are la baza initiativa functionarului subordonat ea reprezinta, in realitate, o forma tacita de renuntare la delegare prin trecerea responsabilitatii asupra organului superior, ceea ce nu trebuie, de asemenea, admis.

Caracterul propriu al competentei determina si raspunderea personala a functionarului care emite acte juridice. In cazul delegarii consideram ca raspunderea juridica, in speta cea administrativa, pentru actele emise prin delegatie apartine, in primul rand, persoanei delegate. De aceea nu se poate disjunge raspunderea administrativa de drepturile rezultand din delegare astfel ca raspunderea sa revina exclusiv in sarcina celui care si-a delegat atributiile (in timp ce in cazul suplinirii raspunderea s-a considerat ca apartine persoanei care suplineste[32]). Desigur si cel care si-a delegat atributiile poate raspunde atunci cand actele sau faptele ilegale ale subordonatului se datoreaza unei sau si unei supravegheri administrative necorespunzatoare .

2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevazuta de lege

In general, manifestarea de vointa din actele juridice nu este necesara sa fie exprimata in anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Daca in dreptul civil regula este lipsa formalitatilor la incheierea actelor juridice, in baza principiului consensualismului, in dreptul administrativ, dimpotriva regula este ca, pentru ca o manifestare de vointa sa produca efecte juridice, este necesar ca sa fie emisa cu respectarea anumitor forme.

Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezinta ansamblul formelor necesare pentru ca actul sa produca efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau forme mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fara obligatia respectarii unei proceduri prestabilite, alteori aceasta procedura se reduce la un minim de conditii (de exemplu, conditia formei scrise), iar in unele cazuri ea poate consta dintr-un complex intreg de formalitati.

Aceasta diversitate de forme procedurale si chiar libertatea de alegere a formelor este instituita de lege in beneficiul administratiei tocmai datorita multitudinii sarcinilor care-i revin. Pentru a putea face fata acestora este necesar, uneori, ca sa se lase organelor executive libertatea de a alege mijloacele prin care sa actioneze. Spre deosebire de activitatea judecatoreasca, cea executiva se poate desfasura in lipsa unei proceduri sau in baza unei proceduri variate, de la caz la caz.

Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborarii actelor de drept administrativ se urmareste: garantarea efectuarii actelor cu toate precautiile necesare pentru ca ele sa corespunda, prin continut si scop, intereselor generale cat si celor personale; simplificarea formelor procedurale si cresterea operativitatii in activitatea executiva; impiedicarea luarii unor decizii nefondate si obligarea la pregatirea temeinica a solutiilor; intarirea legalitatii, intrucat anumite forme procedurale asigura un control eficient.

Dupa importanta lor, formele se clasifica in forme esentiale si forme neesentiale[35]. Formele esentiale sunt stabilite pentru asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor, iar nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neesentiale stimuleaza operativitatea in munca administrativa, facilitand sistemul de evidenta al actelor juridice, iar nerespectarea lor nu influenteaza valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) inscrisului constatator al actului unui organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi).

Distinctia intre cele doua forme este importanta sub aspectul sanctiunii actelor emise fara respectarea lor. Astfel, daca o forma prevazuta de lega sa apere un interes general este consacrata prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogari din partea organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocata si din oficiu. Dimpotriva, atunci cand o anumita forma este instituita numai in scopul apararii intereselor sau a drepturilor participantilor la raportul juridic, incalcarea acestora nu duce la nulitatea actului decat daca partea in interesul careia forma a fost instituita cere anularea actului facut, fara respectarea ei.

Formele procedurale au fost considerate ca o "garantie automata" sau de drept a respectarii legii, in sensul ca orice act facut cu incalcarea formelor procedurale care apara un interes general e nul, indiferent de continutul sau. Teoria nu este insa aplicabila formelor procedurale sanctionate prin anulabilitatea actelor intrucat in acest caz, anularea opereaza numai la solicitarea celui interesat. Pe de alta parte, sanctiunea nulitatii absolute ar aparea prea aspra pentru incalcarea unor forme neesentiale. Teoria este aplicabila in sens negativ, deoarece daca incalcarea formelor procedurale esentiale duce la nulitatea actului, in schimb respectarea lor nu este de natura sa creeze prezumtia legalitatii actului sub aspectul continutului.

Sanctionarea actului juridic facut cu incalcarea formelor procedurale nu este efectul acestor forme ci efectul legii care urmareste sa garanteze regularitatea indeplinirii formelor in asigurarea valabilitatii actelor.

Procedura administrativa este foarte diferita si ea consta din forme simple sau forme complexe. Cea mai simpla forma exterioara a actelor de drept administrativ este forma scrisa. Aceasta forma este obligatorie in cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdictionale, de sanctionare sau pentru care legea cere forma scrisa. Ea poate sa mai apara si in cazul unor operatiuni sau formalitati procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele acestei forme constau in: asigurarea cunoasterii corespunzatoare a continutului actelor; garantia respectarii legii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma orala sau nescrisa este utilizata in cazul in care nu este obligatorie forma scrisa. Actele emise in acest fel pot fi confirmate, ulterior, in scris.

Conformitatea actelor de drept administrativ cu continutul legii

Problema conformitatii deciziilor administrative cu continutul legii vizeaza conformitatea acestora cu elementele normei juridice continute in lege si anume ipoteza, dispozitia si sanctiunea.

a) Aplicand legea organul trebuie sa examineze daca conditiile de fapt cerute de lege, pentru ca o actiune sau o inactiune sa fie obligatorie (ipoteza legala) sunt sau nu intrunite in fapt. In raport cu ipoteza legii organul are o dubla obligatie: sa emita actul administrativ pe care legea il cere, daca conditiile de fapt prevazute de ea exista in mod obiectiv; sa nu emita actul daca aceste conditii lipsesc. Neindeplinirea acestor cerinte imbraca urmatoarele forme posibile[37]:

- organul nu emite actul desi exista conditiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu emite actul de sanctionare contraventionala desi abaterea s-a savarsit);

- organul emite actul desi nu sunt intrunite conditiile de fapt prevazute in ipoteza (de exemplu, intocmeste procesul-verbal si aplica sanctiunea administrativa, desi contraventia nu a fost savarsita, fapta fiind in faza de tentativa, deci nesanctionabila);

- organul emite actul stabilind gresit o anumita stare de fapt, desi in realitate situatia este alta (de exemplu, emite o autorizatie de constructie a unui imobil in locul celei de instrainare).

In dreptul procesual civil neconformitatea hotararilor judecatoresti cu ipoteza legii este considerata un viciu distinct de cel al ilegalitatii, viciu incadrat in notiunea de netemeinicie. In dreptul administrativ, unde nu exista o reglementare stricta a adunarii materialului probator sau a unei proceduri precise de adunare si apreciere a probelor, cu exceptia unor acte administrative jurisdictionale, problema conformitatii sau neconformitatii actelor administrative cu legea este inclusa in problematica neconformitatii acestor acte cu dispozitia si sanctiunea legii[38].

b) este posibil insa ca organul sa stabileasca in mod corect starea de fapt, dar sa interpreteze gresit dispozitia normei juridice sau sa aplice o alta dispozitie decat cea corespunzatoare situatiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr. 50/1991 (art. 26 lit. c), in cazul in care s-au efectuat lucrari de construire, transformare sau reparare a constructiilor fara autorizare administrativa consiliile locale sunt obligate sa-l sanctioneze contraventional pe beneficiarul lucrarilor, obligandu-l sa demoleze constructia sau sa o aduca la starea initiala. Daca acesta nu se conformeaza, organul va cere obligarea lui prin justitie la realizarea masurii. Sa presupunem ca odata cu sanctiunea contraventionala autoritatea executiva sesizeaza justitia in vederea obligarii contravenientului prin hotarare judecatoreasca la aducerea lucrurilor in starea lor initiala fara a mai dispune aceasta masura, in prealabil, pe cale administrativa. In acest caz, la o situatie de fapt bine stabilita, respectiv, realizarea ilegala a unei constructii, s-a interpretat gresit legea recurgandu-se direct la calea judiciara (art. 30).

c) Un act administrativ poate fi nevalabil si pentru ca s-a aplicat o alta sanctiune sau o sanctiune gresita (de exemplu, s-a dispus masura confiscarii unui bun nesusceptibil de confiscare administrativa).

Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplica dispozitia legala necesara cazului respectiv; se aplica o alta dispozitie legala decat cea corespunzatoare; se interpreteaza gresit legea si se aplica contrar adevaratului ei inteles; se aplica acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplica dispozitii contrare legii.

4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii

Scopul legii este rezultatul pe care vrea sa il atinga reglementarea legala. Scopul actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar daca existenta acestui scop ilegal apare si ca o incalcare abuziva a atributiilor de serviciu, putem fi in prezenta unei abateri disciplinare, contraventionale sau infractionale care atrage sanctionarea functionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.