Natura juridica a bugetului de stat

Natura juridica a bugetului de stat

Din punctul de vedere al naturii juridice, bugetul statului a fost caracterizat diferit in literatura finantelor publice. Cele mai comentate teorii de acest fel sunt cele care sustin fie ca bugetul statului este act-conditiune de natura administrativa, fie ca acest buget este intodeauna o lege, fie ca bugetul statului este si lege si act administrativ .

1. Teoria potrivit careia bugetul de stat este un act administrativ, deoarece atat veniturile cat si cheltuielile sunt simple evaluari de natura financiara realizate de agentii administrativi. Potrivit acestei opinii bugetul de stat ar fi un act-conditie pusa de legiuitor la dispozitia agentilor administrativi pentru a realiza acte juridice prin care sunt create creante de la si in formarea tezaurului public si prin care se efectueaza plata acestor creante . Mai mult aceasta teorie a fost fundamentata prin faptul ca, in statele moderne, prin bugetele anuale se conditioneaza atat cheltuielile, cat si veniturile pe care le efectueaza si respectiv le realizeaza statul, sub aspecte partiale diferite insa comune actelor administrative.

I.Gliga arata ca intr-adevar, prin bugetele statelor moderne cu economie liberal-capitalista se stabileste cuantumul veniturilor si cheltuielilor in acest fel. In sustinerea acestei teorii, referin-du-se la totalitatea veniturilor acestor bugete, se prevede continutul fiecaruia dintre principalele impozite sau categorii de venituri si, de asemenea, se specifica impozitele, taxele si celelalte venituri de stat programate a se realiza anual in conformitate cu dispozitiile din legi sau celelalte acte normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de stat.

Daca, potrivit necesitatii de stabilire si autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetele anuale se conditioneaza realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale respectivelor bugete, pe baza acestui efect specific administrativ se formuleaza concluzia ca "bugetul veniturilor este un act conditiune".Dar cum existenta unui buget presupune si o parte de cheltuieli, autorul referindu-se la acestea, arata ca potrivit acestei teorii, bugetul anual al statului este conditia obtinerii din trezoreria publica a sumelor de bani destinate cheltuielilor bugetare, pe langa faptul ca prin acest buget se stabilesc si se aproba cuantumul banesc al fiecareia dintre cheltuielile programate a se efectua. In temeiul acestor argumente se apreciaza ca "si bugetul cheltuielilor este un act conditiune".

Consideram ca teoria potrivit careia bugetul de stat este un act conditie de natura administrativa s-a fundamentat pe faptul ca in lipsa bugetului de stat, efectuarea cheltuielilor si incasarea veniturilor statului ar fi fost de neimaginat.

2. Teoria naturii juridice a bugetului de stat este fundamentata pe ideea ca legea este orice decizie emanata de la puterea legislativa, iar in situatia in care bugetul statului este o decizie a el este si lege propriu-zisa . Intr-o varianta a acestei teorii care apreciaza ca fiind intodeauna importanta distinctia intre sensul formal si sensul material al legii, se sustine ca "bugetul statului este o lege numai in sens formal si nu in sens material" pentru ca el "este elaborat sub forma de lege, conform procedurii legislative" .

3. Teoria potrivit careia bugetul statului are natura juridica atat de lege si de act administrativ, sustinuta de L.Dugiut[6], ajunge la concluzia ca bugetul este lege in partile lui creatoare de dispozitii generale si act administrativ in partile creatoare de acte individuale si concrete. In acest sens, I.Gliga, releva ca dintre cele doua componente ale bugetului de stat, partea de venituri este considerata creatoare de dispozitii generale. Astfel, aprobarea anuala a partii de venituri a bugetului statului este o adevarata lege, materiala, deoarece determina in fiecare an, prin dispozitie generala, perceperea impozitelor si taxelor ca si cand ar fi reglementate din acel moment. Si este cert ca actele prin care se creeaza obligatiuni de plata a impozitelor si taxelor sunt acte legislative. Partea de cheltuieli a bugetului de stat este considerata creatoare de acte individuale si concrete de natura administrativa deoarece votul cheltuielilor bugetare de catre Parlament se produce in sfera de aplicare a legilor preexistente, referitoare la deschiderea de credite bugetare si alte procedee de cheltuieli bugetare. Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare a unor norme juridice preexistente si ramane conform unor reguli generale, este un act individual de natura administrativa.

In aceasta varietate deschisa a cuprinsului legilor de aprobare a bugetelor statelor moderne, raman cu valoare teoretica constanta aprobarea fiecarui buget anual printr-o lege si menirea acestei legi de a autoriza realizarea anumior venituri si efectuarea anumitor cheltuieli, cu efectul de conditionare a cuantumului lor banesc in virtutea specificului pecuniar al veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat in contextul finantelor publice.

In lumina acestei perspective, I. Glica conchide ca "bugetul statului aprobat anual printtr-o lege dobandeste natura juridica de act legislativ al carui cuprins este determinat de necesitatea stabilirii si autorizarii veniturilor si cheltuielilor publice anuale, cu completari impuse de necesitatile conjuncturale din fiecare stat" .

Dintre aceste teorii principale privind natura juridica a bugetului de stat, formulate in primele decenii ale secolului XIX ultimele doua, au ramas in atentia si aprecierea doctrinelor de specialitate.

In literatura de specialitate noua in legatura cu natura juridica a bugetului de stat, intalnim doua teorii si anume:

- teoria potrivit careia bugetul de stat este un act de planificare financiara care odata aprobat de Parlament, printr-o lege emisa in acest scop, dobandeste natura juridica de lege;

- teoria potrivit careia bugetul de stat este principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului.

Autorul D.D. Saguna prezinta si cele doua teorii, in care bugetul statului fie are natura juridica de lege fie este un plan financiar, facand, pe scurt, o analiza care evidentiaza rolul deosebit al sistemului bugetar in societate permitand, in acelasi timp, intelegerea in profunzime a acestor relatii social-economice.

Astfel, el afirma ca:

A patra opinie afirma ca sistemul bugetar este un act de planificare financiara, care, in urma adoptarii de catre organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emisa in acest scop, dobandeste natura juridica specifica de lege; "bugetul statului nostru, fiind planul financiar anual, este adoptat de catre organul suprem al puterii de stat printr-o lege, ceea natura juridica a acestui buget"; "bugetul de stat este un plan financiar investit cu putere de lege juridica"; "necesitatea exprimarii bugetului de stat in forma juridica a legii este dictata de importanta si rolul exceptional al bugetului ca plan financiar de baza al statului socialist" .

Si cea de-a cincea opinie, in care sistemul bugetar nu este decat un plan, principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului sau principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului.

Neindoielnic, fapt cunoscut de altfel indirect de toti autorii din literatura de specia­litate, sistemul bugetar este un plan, mai exact principalul plan financiar al statului si cuprinde indicatori financiari privind modul de realizare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor centralizate ale statului. Fiind principalul plan financiar cu caracter operativ al statului, este firesc ca societatea sa manifeste un interes deosebit. Acest interes justifica atentia de care sistemul bugetar se bucura din partea legiuitorului. Dar legiuitorul nu poate si nici nu este posibil sa adopte un plan, adica sa aplice procedura de adoptare a legilor unui act al carui continut nu are trasaturile unei norme juridice, fiind format, in principal, din indicatori de plan care sunt aleatorii, susceptibili de modificare pe perioada de plan.

Si totusi ce adopta Parlamentul? Nefiind posibil sa se aplice procedura de adoptare a legilor unui document al carui continut este format din indicatori de plan, de o importanta deosebita pentru viata sociala si economica a statului, pentru a-i da caracter obligatoriu, legiuitorul va dezbate si adopta un alt document, si anume legea bugetara anuala de aprobare a sistemului bugetar. Prin urmare, Parlamentul nu adopta un plan, ci legile bugetare anuale.

Astfel, acest subterfugiu de tehnica juridica confera sistemului bugetar - care, in esenta, este si ramane un plan - forta obligatorie a normei de drept si, in consecinta, sistemul bugetar are o natura juridica de lege.