Modele teoretice privind relatiile politico - administrative (Cine conduce de fapt?)

Modele teoretice privind relatiile politico - administrative (Cine conduce de fapt?)

De-a lungul timpului un numar de autori au elaborat o serie de modele teoretice pentru a explica modul in care se stabilesc si se deruleaza relatiile dintre politicienii alesi si functionarii de cariera. Desigur, aceste modele nu pot fi intalnite in practica in forma in care au fost formulate. Cu toate acestea, ele raman instrumente folositoare pentru analiza si cercetare.

Triunghiul de fier

Acest model nu se refera strict la relatiile dintre mediul politic si administratia publica, scopul elaborarii sale fiind explicarea modului in care se iau deciziile politice in unele domenii din Statele Unite. Din moment ce printre factorii mentionati se numara atat oamenii politici cat si functionarii de rang inalt, consideram util sa il mentionam in acest context.

Conform acestui model, deciziile politice sunt luate de catre un triumvirat format din liderii politici, functionarii de rang inalt si conducatorii grupurilor de interes. Politicienii obtin pe aceasta cale suport electoral din partea grupurilor de interes si expertiza si informatii din partea birocratiei. Acestora din urma li se asigura din partea oamenilor politici resurse suficiente pentru o functionare optima, dar in acelasi timp primesc informatii din partea grupurilor de interes. Administratia publica, la randul sau, va asigura avantajele urmarite de catre grupurile de interes. Acest model a fost elaborat, dupa cum am mai spus, in Statele Unite, insa el poate fi foarte bine valabil si in cazul unor tari europene. Dupa cum vom vedea intr-un capitol ulterior, grupurile de presiune reprezinta in multe state democratice parteneri pentru guvernamant.

Retelele de influenta

In studiul sau privind mecanismele de formulare a deciziilor in Statele Unite, autorul American Hugh Heclo considera ca teoria "triunghiului de fier" nu este gresita, dar este incompleta[1]. Potrivit opiniei lui Heclo sunt mult mai mult decat cei trei actori mentionati de teoria "triunghiului de fier" care influenteaza intr-un fel sau altul procesul de luare a deciziilor politice. Acesti actori formeaza ceea ce Heclo a denumit "issue networks", ceea ce in traducere ar insemna "retele care incearca sa influenteze rezolvarea unei probleme". Aceste "retele" nu sunt organizate de catre cineva anume, ci se formeaza ad-hoc, odata cu aparitia unei probleme de interes public. Uneori membri acestor retele nu se cunosc intre ei, de multe ori nu ajung in contact, nu comunica intre ei. Singurul lucru care ii uneste este problema in cauza, iar reteaua dispare in momentul in care problema isi pierde actualitatea. Membri acestor retele sunt politicieni, functionari de cariera, lideri sau chiar simpli componenti ai grupurilor de interes, ziaristi, specialisti in domeniu sau simpli cetateni. Fiecare din acesti actori va influenta decizia in functiile de posibilitatile pe care le are. Politicienii aflati la putere vor incerca sa-si impuna punctual de vedere de pozitia de conducatori, cei aflati in opozitie vor incerca sa sensibilizeze opinia publica, functionarii se vor folosi de expertiza pe care o detin, ca si de alte mijloace de influentare, grupurile de interes vor organiza actiuni specifice (demonstratii, liste de semnaturi, etc.), in vreme ce specialistii in domeniu, ca si ziaristii vor incerca sa-si prezinte opinia in legatura cu problema in cauza.

Modelele lui Peters

Un alt autor care s-a ocupat de formularea unor modele teoretice privind relatiile politico-administrative este Guy B. Peters. Clasificarea sa include cinci moduri in care se pot stabili sau derula aceste relatii.

Modelul formal-legal

Conform acestui model, care mai este intitulat si "Yes, Minister", adica, "Da, domnule ministru", relatiile intre functionarii de cariera si politicienii alesi sunt conforme cu cele prevazute de legislatia statului. Prin urmare, cei care au rolul principal in luarea deciziilor sunt politicienii, functionarii fiind redusi la rolul de simpli executanti. Acest model se apropie cel mai mult de modelul clasic weberian, iar din punct de vedere practic este cel mai apropiat de cel englez.

Modelul comunitar

In acest caz politicienii si functionarii de cariera colaboreaza in procesul de formulare a deciziilor. Ei au interese comune sau opinii similare in legatura cu guvernarea. In general acest model apare in situatii in care oamenii politici si birocratii au un trecut comun (acelasi tip de educatie, situatiile in care fosti functionari ajung in politica sau fosti politicieni ocupa functii in administratie, sau ca in cazul fostelor tari comuniste, apartenenta la fosta elita comunista, etc.).

Un alt aspect care favorizeaza instaurarea unui astfel de model este complexitatea crescanda a guvernarii in societatile moderne. Din acest motiv politicienii sunt obligati sa apeleze la colaborarea birocratilor si de cele mai multe ori sa le accepte punctele de vedere. La randul lor, functionarii au nevoie de sprijijul politicienilor pentru a satisface nevoile clientilor. Acest tip de negociere, in urma carora politicienii ofera resurse si stabilitate functionarilor in schimbul expertizei pe care acestia o detin, este din ce in ce mai intalnit in tarile democratice .

Acest model, ca si cel al "triunghiului de fier" este in mare masura conform cu teoriile elitiste, care afirma ca orice forma de organizare umana conduce la formarea unei oligarhii care reuseste sa acapareze conducerea comunitatii. In cazul nostru aceasta elita este formata in politicienii si functionarii de rang inalt. In cazul "triunghiului de fier" la acestia se adauga liderii grupurilor de interes .

Modelul comunitar-functional

In mare masura acest model este asemanator cu precedentul. Deosebirea consta in faptul ca in acest caz colaborarea intre functionari si politicieni se realizeaza sectorial, pe domenii sau departamente. Caracteristic pentru acest caz este faptul ca intre sectoare pot aparea competitii sau conflicte cu privire la alocarea resurselor. Modelul comunitar-functional poate fi asimilat teoriei pluraliste[4], care sustine ca fiecare societate este condusa de elite corespunzatoare fiecarui domeniu important din viata sociala (domeniul militar isi are elitele sale, cel economic elitele sale, s.a.).

Modelul adversial

Dupa cum arata si numele, acest model este dominat de competitie si conflicte intre politicienii alesi si functionarii de cariera. Astfel de situatii apar, cu precadere, la schimbari radicale de guvern[5], schimbari care implica, la randul lor modificari substantiale de politica. In acest mod interesele birocratiei pot fi afectate (se pot produce reduceri de personal, pot fi modificate procedeele de lucru sau poate fi afectata pozitia unei institutii sau a birocratiei in ansamblul sau). In orice caz, putem afirma ca acest model este unul tranzitional, deoarece orice conflict trebuie in cele din urma sa aiba un castigator, o alta alternativa fiind compromisul .

Modelul statului administrativ

In aceasta situatie rolul predominant in procesul de formulare a deciziilor care privesc comunitatea il are birocratia. Un astfel de model apare in special in sistemele politice caracterizate de o mare instabilitate. Datorita acestei instabilitati, administratiei publice ii revine rolul de a asigura continuitatea guvernarii, asumandu-si prin urmare rolul decisional. O astfel de tendinta poate aparea si in sistemele politice in care birocratia constituie un corp foarte unit, o casta[7]. De asemenea, majoritatea regimurilor nedemocratice au cunoscut si ele acest fenomen. In perioadele de relaxare a dictaturii, birocratia a reusit sa obtina un rol important in conducerea societatii. Faptul a fost amplificat si de predilectia elitelor intelectuale pentru administratia publica, sector care oferea posibilitati mai bune de realizare profesionala . In tarile in curs de dezvoltare birocratia a fost folosita de multe ori ca agent de modernizare a societatii. Functionarii publici au fost implicati nu doar in administrarea treburilor publice, ci si in economie. In acest fel ei au reusit in multe cazuri sa obtina un rol important in cadrul statului.

Asa cum am mai mentionat, aceste modele nu se regasesc in aceasta forma in practica. Este mult mai probabil ca in cadrul aceluiasi sistem politic sa intalnim mai multe modele sau combinatii ale acestora. Hojnacki reduce numarul de cazuri la doar doua: unul in care rolul dominant revine politicienilor, iar cel de-al doilea in care domina functionarii publici. In opinia noastra, cel putin inca o situatie trebuie mentionata si anume cea in care intre cele doua "puteri" se instaureaza un climat de cooperare (modelul comunitar sau comunitar-functional).

Care sunt scopurile?

Din moment ce vorbim despre competitie sau chiar conflicte intre politicienii alesi si functionarii de cariera  pentru o mai mare influenta in procesul decisional, ne putem pune intrebarea care sunt scopurile urmarite de cele doua parti pe parcursul interactiunii intre elel.

In mod evident, primul si cel mai important scop este puterea. Dupa cum foarte multi autori (Montesquieu, Lord Acton) au mentionat, oricine detine o anumita putere incearca sa acapareze mai multa. Un al doilea scop poate fi pur si simplu incercarea de a-si indeplini datoria, de a-si face "meseria". Astfel, politicienii pot, pur si simplu sa incerce sa-si indeplineasca promisiunile facute in timpul campaniei electorale, in vreme ce scopul functionarilor poate fi deservirea clientilor (a cetatenilor) in conditii cat mai bune. In ce-i priveste pe birocrati, alte scopuri ar putea fi: o pozitie sociala mai buna, salarii mai mari, prezervarea carierei sau simplificare modului de lucru.

Care sunt mijloacele?

In cele ce urmeaza vom incerca sa inventariem care sunt mijloacele pe care cele doua tabere le au la dispozitie pentru a inclina balanta in favoarea lor in cadrul relatiilor politico-administrative.

Puterea birocratica

Evident ca pentru oricine nu este familiarizat cu domeniul, se pune intrebarea cum reuseste birocratia, de vreme ce nu are nici un fel de competenta formala, sa joace un asemenea rol in elaborarea politicilor publice (a deciziilor)? Ce anume ii determina pe politicieni sa cedeze o parte din puterea pe care o au birocratiei? Este aceasta abdicare voita? Sau, este ea macar constienta sau constientizata sau se produce in afara vointei si uneori chiar fara a fi sesizata de catre acestia? Sunt doar cateva intrebari la care vom incerca sa raspundem in cele ce urmeaza.

Asa cum am mai mentionat, birocratia nu are un rol formal legitim in procesul de formulare a deciziilor politice. Punerea in aplicare stricta a politicilor stabilite de politicieni ar trebui sa fie singurul sau rol in cadrul structurilor statului. Cu toate aceste contributia functionarilor, mai cu seama a celor de rang inalt la dezvoltarea diferitelor politici este considerabila. Care sunt, prin urmare mijloacele care permit administratiei publice sa joace un astfel de rol?

Poate cel mai important atu aflat la dispozitia functionarilor este expertiza. In cele mai multe situatii pentru a ocupa un post in administratia publica este nevoie de o pregatire de specialitate in vreme ce politicienii nu trebuie sa satisfaca nici o cerinta privind educatia pentru a candida in alegeri[10]. Pe langa aceasta specializare mai trebuie sa mentionam experienta pe care functionarii o acumuleaza pe parcursul carierei, experienta din nou mai greu de obtinut pentru oamenii politici. Mai mult, prin activitatea de fiecare zi, functionarii au acces la un volum mult mai mare de informatii, care de cele mai multe ori sunt inaccesibile politicienilor. Dupa cum afirma Guy B. Peters, pentru aceste informatii are loc o adevarata negociere prin care cei din administratia publica reusesc sa obtina avantaje in schimbul informatiilor . Prin urmare, birocratii au posibilitatea sa-si impuna punctual de vedere in fata politicienilor pentru simplul motiv ca ei au mai multe cunostinte despre problemele guvernarii.

Complexitatea crescanda a procesului administrativ este o alta cauza a sporirii influentei birocratilor. In primul rand, datorita acestui fenomen, tot mai multe competente sunt delegate dispre mediul politic spre administratia publica. In acelasi timp aceasta complexitate scade posibilitatile politicienilor de a tine sub control fenomenul birocratic.

Capacitatea superioara de a lua decizii este un alt avantaj aflat la dispozitia administratiei publice. Conform afirmatiei lui Peters, chiar tinand cont de toate aspectele negative care ii sunt caracteristice, cum ar fi rutina, rezistenta la schimbare, apelul excesiv la proceduri, birocratia, comparativ cu Parlamentul si chiar cu Guvernul, este un model de promptitudine si eficienta.

Stabilitatea functionarilor le ofera si un alt avantaj. De obicei, politicile elaborate sunt greu de pus in aplicare intr-o singura legislatura. Este evident ca pentru politicieni va fi mai dificil sa intervina in cadrul unui proces in derulare, proces ale carui amanunte le sunt, de regula, necunoscute. Ca un exemplu, in guvernarea moderna planificarea este un mijloc de neinlocuit. Pentru a intocmi un plan pe termen mediu sau lung este necesara o considerabila cantitate de cunostinte si informatii care sunt mult mai accesibile functionarilor decat politicienilor. Planificarea are, de asemenea, implicatii asupra mai multor sectoare care pot fi in competitie pentru resurse. In acest fel, birocratii au oportunitati sa evite controlul oamenilor politici. Deci, inevitabil, functionarii joaca un rol mai important in planificare decat politicienii. Iar odata planul adoptat, acestia din urma trebuie sa actioneze in limitele impuse de catre acesta.

Prin stabilitatea de care se bucura, birocratii reprezinta, de asemenea, un partener mult mai avantajos pentru cei care activeaza in sfera guvernamantului sau sunt in relatii cu acesta. Datorita acestui fapt ei pot obtine mai usor sprijin din partea unor cercuri politice sau ale grupurilor de interes pentru a-si promova propriile puncte de vedere.

Neutralitatea politica si impartialitatea necesara in administratia publica este, de asemenea, un atu important pentru functionari, deoarece au tot timpul la indemana argumentul partizanatului politic pentru a se opune initiativelor venite din mediul politic.

O alta arma importanta la dispozitia birocratiei este unitatea ei in opozitie cu fragmentara sistemului politic. Cu cat functionarimea este mai unita, cu atat reuseste sa-si negocieze mai bine interesele. Iar cu cat sistemul politic este mai fragmentat cu atat le creaza oportunitati mai bune pentru sustinerea propriilor politici.

Grupurile de interes pot, de asemenea sa constituie aliati importanti pentru birocratie. Mai ales in situatiile in care puterea politica intentioneaza sa promoveze politici de austeritate bugetara, politici care pot sa afecteze resursele allocate institutiilor publice si implicit avantajele acestor grupuri. Din acest motiv liderii acestora sunt sustinatori importanti ai birocratiei in astfel de cazuri.

Controlul asupra birocratiei

Dupa ce am vazut "armele" pe care birocratia le are la dispozitie in disputa sa cu politicienii sa trecem in revista atu-urile pe care le au acestia din urma. In primul rand, asa cum am mentionat, politicienii sunt investiti cu legitimitate, ceea ce lipseste functionarilor. Astfel, in orice situatie conflictuala argumentul: "aceasta este vointa poporului" este la indemana politicienilor.

Numirea unor politicieni de cariera in fruntea institutiilor publice reprezinta un alt mijloc prin care mediul politic poate sa-si exercite controlul asupra administratiei publice. Totusi aceasta posibilitate este, in general limitata prin lege, in scopul asigurarii stabilitatii, neutralitatii si autonomiei administratiei publice.

O alta metoda prin care liderii politici pot contracrara actiunea birocratica este apelul la expertiza externa sistemului administrativ. Acest gen de expertiza, in general reprezentata de echipele de consilieri ale politicienilor sau diverse firme de consultanta, are menirea de a oferi cunostintele si informatiile la care altfel acestia nu ar avea acces. In toate tarile democratice membri executivului sau ai Parlamentului au posibilitatea de a angaja un numar de persoane pentru acest scop. 

Un alt mijloc extrem de eficient prin care mediul politic poate sa tina sub control institutiile publice este bugetul. Orice institutie are nevoie de bani pentru a functiona. Acesti bani trebuie aprobati de catre politicieni, membri ai executivului sau a legislativului, iar functionarii trebuie sa tina cont de acest aspect in momentul in care intentioneaza sa intre in disputa cu vreuna din institutiile mentionate mai sus.

Atat Parlamentul cat si Guvernul au, de asemenea, posibilitatea de a interveni in structura interna a institutiilor publice, pot sa-i inlocuiasca pe conducatorii acestora, pot sa le modifice modul de organizare si functionare, pot sa le reduca dimensiunile si activitatea sau chiar pot sa le desfiinteze.

Activitatea birocratiei mai poate fi verificata de catre cele doua institutii mentionate mai sus prin intermediul diferitelor forme de ancheta. Simple chestionari sau interpelari (in cazul Parlamentului) sau chiar comisii de ancheta pot fi utilizate pentru acest scop. Printre metodele cele mai eficiente pentru evaluarea activitatii unei institutii publice mentionam compararea performantelor. Este evident, pentru a da un exemplu, ca o institutie care cheltuieste mai multi bani decat alta pentru a realiza aceleasi rezultate nu functioneaza corespunzator.

Campaniile electorale sau alte ocazii pot fi folosite de catre politicieni pentru a emite amenintari la adresa birocratiei. Perspectiva unei actiuni indreptate impotriva lor ii poate determina pe functionari sa-si modifice comportamentul in sensul dorit de liderii politici.

Grupurile de interes sunt factori care pot interveni in disputa dintre functionari si politicieni si in favoarea acestora din urma. In general, institutiile publice fac eforturi mari pentru a pastra relatii bune cu grupurile de interes. Prin urmare, in situatia in care reusesc sa-si atraga sprijinul acestora, pot in acest fel sa obtina un avantaj deosebit in raport cu birocratia.

Elemente care influenteaza relatiile politico-administrative

1. Structura formala a statului

Dupa cum mentiona Hojnacki[12], structura formala a statului are un rol determinant in configurarea relatiilor politico-administrative. Pentru a da un exemplu, in Statele Unite, separatia puterilor in stat prevazuta de Constitutie, sistemul federal si importanta drepturilor individuale ofera largi oportunitati functionarilor pentru a se implica in procesul de formulare a deciziilor. Trebuie sa mentionam ca desi separatia puterilor este mentionata in cvasi-majoritatea constitutiilor tarilor democratice, ea exista in realitate doar in Statele Unite . Sunt doua motive care contribuie la acest fapt: in primul rand executivul si legislativul sunt votate separate de catre popor, iar in al doilea rand putem vorbi de simtul politic al poporului american care face ca in momentul in care seful executivului apartine unui anumit partid, majoritatea in Congres sa apartina celuilalt partid. Datorita acestor doi factori, executivul si legislativul nu pot actiona unitar in Statele Unite.

Sistemul federal american este si el diferit intrucat el nu este rezultatul unei organizari de sus in jos cum sunt de regula sistemele federale din Europa. In Statele Unite procesul a fost invers, statele componente fiind cooptate in federatie dupa ce au fost constituite. Astfel, fiecare stat si fiecare localitate are propria sa forma de organizare care poate diferi substantial de celelalte.

In Germania, Primul Ministru (Cancelarul) are puteri foarte mari, conferite atat de Constitutie cat si de faptul ca este seful partidului majoritar din Parlament si din coalitia de guvernamant. Insa, ceilalti ministri ai cabinetului federal au puteri mult mai mici, intrucat desi au competente relativ mari, posibilitatile pe care le au la dispozitie pentru a controla birocratia din propriile ministere sunt reduse. In acest fel, functionarii de rang inalt au posibilitati destul de largi de a se implica in procesul decisional.

Incercarea de a copia, intr-o anumita masura modelul american prin sporirea competentelor presedintelui a oferit si birocratiei franceze prin sporirea competentelor presedintelui a oferit si birocratiei franceze posibilitati mai mari de a se implica in elaborarea deciziilor. Motivul principal il constituie faptul ca atributiile privind controlul asupra administratiei publice sunt impartite intre Prim-ministru si Presedinte.

La extrema opusa se afla modelul britanic. Primul ministru englez, fiind si liderul partidului majoritar din Camera Comunelor are practic cea mai mare putere in interiorul tarii din randul tarilor democratice. Deciziile politice sunt elaborate, in cea mai mare masura de catre un mic grup de persoane din jurul acestuia. Astfel, posibilitatile pe care le au birocratii de a gasi sprijin pentru a se implica in elaborarea deciziilor sunt extrem de reduse.

2. Grupurile de interes

Asa cum am mai mentionat, rolul grupurilor de interes in procesul de formulare si implementare a deciziilor este foarte mare in majoritatea tarilor democratice. Statele Unite, Germania si tarile scandinave au o lunga traditie in ceea ce priveste colaborarea intre guvernamant (politicieni, functionari sau ambele categorii) cu grupurile de interes in elaborarea de politici.

Guy B. Peters[14] afirma ca sunt doua tipuri de grupuri de interes din punctul de vedere al relatiei cu autoritatile: cele care sunt considerate legitime, adica sunt acceptate de catre oficialitati si nelegitime, adica cele care nu constituie parteneri de dialog recunoscuti. Trebuie sa mentionam ca nelegitim nu inseamna neaparat ilegal.

Grupurile legitime sunt cele cu care politicienii sau birocratii conlucreaza pentru rezolvarea diferitelor probleme care au o legatura cu membrii grupurilor. Ele sunt folosite pentru a obtine informatii si pentru a ajuta la implementarea diferitelor decizii. Intre aceste grupuri de interes mentionam sindicatele, asociatiile profesionale, grupuri ecologiste, feministe, etc. Uneori guvernul sau institutiile publice selecteaza doar un numar limitat de parteneri cu care colaboreaza. In aceasta situatie vorbim de un model "corporatist"[15]. Dezavantajul major al acestui tip de relatie este limitarea informatiei atat ca si cantitate cat si ca diversitate. Informatiile primite vor reflecta interesele si opiniile grupurilor selectate. La fel, deciziile luate vor tinde sa le favorizeze mai ales pe ele.

Trebuie, de asemenea sa mentionam grupurile de tip institutional, cum ar fi armata sau biserica. Mai ales in tarile fara o democratie consolidata armata poate juca un rol important in formularea deciziilor politice, uneori chiar preluand puterea politica in stat. In anumite probleme, cum ar fi cea a avorturilor, biserica poate avea la randul sau un cuvant greu de spus, mai ales datorita influentei pe care o are in randul populatiei, influenta prin care poate afecta popularitatea guvernului.

Grupurile de interes au un rol deosebit de important in cadrul relatiilor politico-administrative, mai ales in tarile dezvoltate. Putem identifica trei situatii diferite in care aceste grupuri se pot implica in relatia intre politicieni si functionari. In primul rand este modelul, pe care l-am prezentat deja, al "triunghiului de fier". Dupa cum am mai mentionat, conform acestui model politicienii, functionarii de rang inalt si liderii grupurilor de interes colaboreaza in procesul de formulare a deciziilor politice. In al doilea rand ei pot fi aliati ai politicienilor in lupta lor impotriva functionarilor. Ei le pot furniza informatii suplimentar, pot oferi suport popular pentru diferite politici sau pentru actiuni indreptate impotriva birocratiei sau pot sa se constituie in mijloace de control asupra administratiei publice. Dar de cele mai multe ori grupurile de interes sunt aliatii birocratilor in disputa acestora cu politicienii. Ei pot sa sustina institutiile publice pentru obtinerea de fonduri sau alte resurse sau pentru adoptarea unor anumite decizii.

Rolul partidelor politice si a sistemului politic

Rolul partidelor politice in relatiile politico-administrative poate fi cel mai bine pus in evidenta facand o comparatie intre partidele din Statele Unite si cele din Marea Britanie. In Statele Unite rolul functionarilor de cariera in elaborarea deciziilor politice este foarte mare, in timp ce in Marea Britanie este foarte redus. Una din explicatii este organizarea interna diferita a partidelor din aceste tari. In Statele Unite cele doua partide importante au o organizare foarte laxa, cu o disciplina de partid redusa. Datorita acestui fapt nici unul din aceste partide nu este capabil sa actioneze intr-un mod unitar pentru a duce la indeplinire o anumita politica. In multe situatii Presedintele sau alti lideri ai partidelor trebuie sa negocieze in problemele politice chiar cu membri propriului partid. Astfel, functionarii pot gasi foarte usor cai de a se implica in formularea politicilor. Ei pot apela la diferitele comisii ale Congresului, la diferitele factiuni din interiorul partidelor sau la autoritatile statale sau locale. Mai mult decat atat, potrivit teoriei lui Norton E. Long[16], institutiile publice sunt chiar obligate la aceste negocieri, intrucat, datorita acestei fragmentari, de multe ori le lipseste puterea pentru a-si indeplini misiunile incredintate de catre politicieni.

Cazul Marii Britanii este substantial diferit. Primul Ministru, asa cum am mai mentionat, are o pozitie extrem de puternica, controlandu-si propriul partid, iar prin intermediul partidului atat Guvernul cat si Parlamentul. Sistemul politic al Marii Britanii este prin urmare unul foarte omogen. In aceasta situatie birocratii gasesc greu posibilitati de a influenta decizia politica.

Structura partidelor politice poate fi folosita pentru a obtine informatii care altfel sunt acccesibile doar functionarilor. De asemenea, partidele pot constitui mijloace prin care procesul de implementare a politicilor si administratia publica in intregul ei este tinuta sub control.

Sistemul politic are, la randul sau un rol foarte important in configurarea relatiilor politico-administrative. Instabilitatea politica constituie cea mai buna oportunitate pentru ca birocratia sa obtina o pozitie dominanta in stat. Dupa cum am mai afirmat, in astfel de situatii administratiei publice ii revine rolul de a asigura stabilitatea tarii. Mai mult, in sistemele politice instabile experienta la guvernare a politicienilor scade in mod semnificativ.

Un alt factor important este legat de guvernarea tarii de catre un singur partid sau de catre coalitii. Coalitiile, in mod evident ofera mult mai multe posibilitati pentru functionari de a-si negocia interesele decat in tarile in care guvernarea se realizeaza de catre un singur partid (evident Statele Unite constituie o exceptie).

Gradul de autonomie locala afecteaza la randul sau relatiile dintre functionarii de cariera si politicieni. In sistemele cu o autonomie locala puternica se poate intampla ca liderii politici locali sa difere de cei de la nivel national. Formularea si in special implementarea politicilor este evident afectata in acest caz. Functionarii pot gasi in acest element importante obstacole sau dimpotriva sprijin pentru realizarea scopurilor proprii.

Concluzii

Relatiile politico-administrative reprezinta un subiect extrem de controversat. Literatura in legatura cu acest subiect este considerabila si este foarte probabil ca se va inmulti in viitor de vreme ce majoritatea problemelor ridicate de subiect nu si-au gasit un raspuns clar, lipsit de controverse si ambiguitati.

In esenta problema consta in asigurarea unei administratii loiale fata de conducatorii politici, pentru a respecta principiul democratic, pastrandu-se in acelasi timp autonomia administratiei publice fata de mediul politic in vederea pastrarii impartialitatii si neutralitatii acesteia fata de cetateni.

Intrebari de evaluare

Ce sta la baza legitimitatii functionarilor publici?

Comentati procesul decizional in cadrul modelului "triunghiul de fier".

Prin ce completeaza autorul american Hugh Heclo teoria "triunghiului de fier"?

Care sunt elementele care influenteaza relatiile politico-administrative?

Bibliografie obligatorie

Bekke, H.A.G.M, Perry, J.L. and Toonen T.A.J., Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana: Indiana University Press, 1996.

Peters, G.B., The Politics of Bureaucracy, New York: Longman Inc., 1995.

Bibliografie optionala:

Chevalier J., Science Administrative, Paris: Presses Universitaire de France, 1994.

Hague R., Harrop M. and Breslin S., Political Science. A comparative introduction, New York: St. Martin's Press, 1992.

Hyneman C.S., Bureaucracy in a Democracy, New York: Harper&Brothers, 1950.

Rourke, F.E., Bureaucratic Power in National Politics, Boston: Little, Brown and Company, 1972.

Stillman, R., Public Administration. Concept and Cases, New York: Houghton Miflin Co., 1996.

Weber, M., Essays in Sociology, Londra: Oxford University Press, 1973.