Izvoarele dreptului administrativ

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Izvorul material al unei norme juridice il constituie in primul rand raportul social pe care-1 protejeaza acea norma, codificandu-1.

Intr-un sens restrans, formal, juridic,izvor al dreptului inseamna forma in care este exprimat dreptul.

Normele juridice care exprima aceasta vointa imbraca forme diferite in raport de autoritatea statala care le instituie sau le sanctioneaza avand si o forta juridica deosebita.

In organizarea si activitatea administratiei publice, principiu! legalitatii administratiei impune ca normele juridice sa provina de la autoritatile puterii legislative.

Administratia publica isi demonstreaza subordonarea fata de lege in misiunea sa de organizare si executare in concret a legii. Administratia publica in activitatea sa are posibilitatea sa emita acte normative cu putere individuala, de speta, dar si acte normative opozabile erga omnes la nivelul colectivitatilor pe care le gestioneaza sau le reprezinta. Rezulta ca in afara normelor juridice care au ca izvor actele puterii legiuitoare, exista si izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoritatile administratiei publice.

Cu privire la intelegerea notiunii de izvor de drept trebuie precizat ca acesta exprima faptul ca baza normelor juridice in general sunt conditiile sociale care constituie si fundamentul formarii dreptului, reprezentand sursele sociale ale dreptului.

Dimensiunea filozofica a notiunii de izvor al dreptului a fost sesizata in principal de scoala dreptului natural.Conform adeptilor acestui curent filosofic dreptul derivand din natura determina continutul dreptului pozitiv, iar legiuitorul sesizand aceasta legatura de cauzalitate nu face decat sa o exprime prin adoptarea actelor normative care formeaza dreptul pozitiv.

Sub aspectul competentei autoritatilor administratiei publice de a emite acte normative sunt de observat doua aspecte:

a)un prim aspect se refera la actele normative care au aplicare in interiorul administratiei publice si care au ca obiect organizarea din interior a structurii administratiei publice.

Validitatea acestui fel de acte normative se intemeiaza pe principiul conform caruia fiecare institutie are dreptul de a-si organiza structurile interioare conform modului specific de activitate.in literatura de specialitate se citeaza ca exemplu regulamentul de ordine interioara sau regulamentul de organizare si functionare.

b)un al doilea aspect se refera la actele normative care provin de la autoritati ale administratiei publice si care cuprind norme de drept ce reglementeaza administratia publica sub aspectul activitatii sale in relatiile cu tertii. Astfel, sunt hotararile si ordonantele Guvernului, instructiunile si ordinele ministrilor, ordinele prefectilor, hotararile consiliilor locale si judetene.

Tehnicitatea actiunilor administratiei publice exprima ratiunea si validitatea acestor acte normative care provin de la autoritatile administratiei publice.

Tehnicitatea actiunilor de punere in executare a legii ca rezultanta a specializarii pe care o au in diferite domenii sau ramuri de activitate fara a crea insa valori politice care sa le cuprinda este criteriul care limiteaza activitatea normativa a autoritatilor administratiei publice.

Actele normative care provin de la autoritatile administratiei publice sunt subordonate legii, fiind emise pe baza si executarea acesteia.

Diversitatea domeniilor in care actioneaza administratia publica folosind regimul juridic de drept administrativ, precum si mobilitatea extrema ce caracterizeaza aplicarea acestui regim juridic in comparatie cu alte ramuri ale dreptului, in special cu dreptul civil, constituie una din explicatiile faptului ca nici pana in prezent normele juridice ale dreptului administrativ nu sunt codificate intr-un sistem care sa asigure coeziunea acestor norme juridice.

In literatura juridica s-a explicat aceasta lipsa de codificare prin faptul ca dreptul administrativ s-a format lent incepand abia cu sec.al IX-lea in timp ce dreptul civil are traditie.

Perfectionarea reglementarilor juridice in domeniul administratiei publice, dezvoltarea contenciosului administrativ si amplificarea cercetarii stiintifice in domeniul statal si al colectivitatilor locale, creeaza premizele codificarii dreptului administrativ si in tara noastra.

Rezulta ca intre problema izvoarelor in drept administrativ si codificarea administrativa exista o legatura ca de la cauza la efect datorata, in principal, specificului normei juridice administrative.

In practica administrativa si doctrina juridica de specialitate se face distinctie intre izvorul material si izvorul formal al dreptului.

Izvoarele materiale ale dreptului sunt in general conditiile care stau la baza formarii dreptului administrativ constituind ceea ce se numeste, in general, sursa sociala a dreptului.

Izvoarele formale ale dreptului, in general, si in special, ale dreptului administrativ sunt considerate diferite categorii de acte normative prin care se edicteaza norme juridice cum sunt: Constitutia, legea, hotararile si ordonantele guvernului, actul juridic administrativ (ordine,instructiuni,decizii,dispozitii,hotarari ale consiliilor locale si judetene).

Constitutia, la care unii autori adauga ceea ce se numeste jurisprudenta constitutionala, reprezinta cel mai important izvor al dreptului administrativ, deoarece reglementeaza raporturile sociale care fac obiectul dreptului administrativ .Prin normele constitutionale sunt prezentate aspectele esentiale ale ordinii juridice in stat, cum ar fi raporturile dintre cele trei puteri in stat, legislativa, executiva, judecatoreasca; libertatile  si indatoririle fundamentale ale cetatenilor;

organizarea in stat inclusiv a autoritatilor administratiei publice centrale si locale; raporturile dintre guvernanti si guvernati

Prin procedura speciala de adoptare si prin organizarea Curtii constitutionale prevazuta de Legea nr.47/1992 modificata ulterior, se impune la nivel de lege organica principiul conform caruia autoritatile administratiei publice trebuie sa respecte consitutia si sa aiba in vedere jurisprudenta constitutionala care se manifesta cu precadere la nivel de speta pe calea procedurii exceptiei de neconstitutionalitate, in raport de imixtiunile de ilegalitate ale autoritatilor administrative, cu privire la libertatile si indatoririle cetatenesti dar si cu privire la tot ceea ce tine de punerea in executare si organizarea executarii in concret a legilor.

In dreptul administrativ intereseaza in mod deosebit normele constitutionale care reglementeaza organizarea si competentele atribuite puterilor in stat, libertatile si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor.

In prezent, sub imperiul actualei Constitutii si a Legii organice nr.47/1992 cu modificarile ulterioare s-a apreciat in literatura de specialitate ca se poate vorbi de o practica judiciara constitutionala care alaturata practicii constitutionale judiciare a Curtii de Casatie de la inceputuri si pana in anii 40, contureaza jurisprudenta constitutionala ca fiind ansamblu masurilor dispuse de organul judecatoresc de control constitutional in situatii de speta.

Prin aparitia Legii de organizare a Curtii constitutionale pe calea controlului judecatoresc de constitutionalitate s-a urmarit in principal: respectarea principiului separatiei puterilor in stat care impune controlul si cenzura reciproca a acestora;obligatia puterii judecatoresti de a aplica atat legile ordinare cat si cele constitutionale;aplicarea principiului potrivit caruia Constitutia este o lege superioara legilor ordinare si orice lege ordinara contrara Constitutiei este nula si fara efect juridic, magistratii Curtii Constitutionale putand inlatura in situatii de speta efectele ilegale.

Legea este principala forma de exprimare a dreptului, fiind si pentru dreptul administrativ izvor de baza.

Forta juridica a legii se exprima in principiul suprematiei legii care presupune urmatoarele:legea este cel mai important act juridic din stat-Constitutia fiind ea insasi o lege fundamentala;legea este obligatorie pentru toate categoriile de subiecte de drept (autoritati publice, persoane fizice si persoane juridice); legea este incontestabila, controlul constitutionalitatii sale fiind organizat ca procedura de exceptie.ln acest context legile organizatorice sau organice(Legea de organizare a Curtii Constitutionalc, Legea de organizare judecatoreasca,Legea administratiei publice locale) au o forta juridica mai mare decat legile ordinare care trebuie sa fie conforme cu cele dintai.

Hotararile si ordonantele Guvernului constituie un alt izvor al dreptului administrativ. Astfel puterea executiva a carei expresie o constituie Guvernul, are atributii fixate limitativ prin Constitutie. Printre acestea se numara si dreptul sau de a edicta hotarari si ordonante.

Guvernul este organizat si functioneaza in baza legii nr. 90/2001, cu mofificarile ulterioare.

Jurisprudenta administrativa are un rol deosebit in formarea si aplicarea normelor dreptului administrativ

Ordinele prefectilor, dispozitiile primarilor si hotararile consiliilor locale si judetene constituie, de asemenea,izvoare de drept administrativ, forta lor juridica fiind direct proportionala cu locul pe care-l ocupa in sistemul organelor administratiei publice.

Unele acte normative mai pot purta si denumirea de statut.

Statutele ca norme de drept administrativ reglemeneaza fie situatia juridica speciala a unui corp de functionari, fie organizeaza o activitate speciala a administratiei publice. Statutele pot imbraca diferite forme juridice.

Conventiile internationale sunt acte de drept international incheiate intre state suverane indiferent de denumirea acestora (tratate,acorduri, intelegeri, aranjamente,proceduri prealabile).In legatura cu probelema recunoasterii conventiilor internationale s-au formulat mai multe teze privind gradul de recunoastere a impactului continutului acestor norme asupra dreptului intern asa cum rezulta din opinia unor autori.

Apreciem ca in conformitate cu dispozitiile constitutionale, conventiile internationale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai in masura in care ele au aplicabilitate directa in dreptul intern ca urmare a ratificarii de catre Parlament.

Obiceiul (cutuma) exprima normativitatea nescrisa constituind cel mai vechi iizvor de drept prin codificarea unor norme de comportament in urma careia au aparut sistemele de drept incepand cu Codul lui Hamurabi, Decalogul lui Moise, dreptul testamentar din Vechiul Testament si din Talmujdul Ebraic, dar mai ales cu sinteza tuturor acestor norme rezultanta a unui extraordinar sincretism juridic, respectiv Dreptul roman.

Cutuma are rol de izvor de drept administrativ, mai ales prin complementaritatea acesteia cu legea, careia potrivit principiului optimat leges interpres consuietudo (obiceiul asigura interpretarea mai corecta a legilor ii asigura o interpretare mai aproape de valorile reale.

Forta juridica a normelor cutumiare consta in ocrotirea unor raporturi juridice date. Aceste raporturi pot fi contrare chiar si legii in masura in care nu contravin normelor de ordine publica, bunelor moravuri sau intereselor generale ale cetatenilor.

Uzantele (practicile) reprezinta in fond anumite forme ale cutumei.

Fiind intalnite atat in dreptul intern cat si in dreptul international.

In dreptul intern se intalnesc mai ales in domeniu! practicilor de cuit sau chiar al practicilor autoritatilor administratiei publice efectuate in regim administrativ. Astfel, exista acte normative care preluand o anumita practica, o anumita uzanta, normativizeaza obiceiul administratiei mai ales sub aspectul ciclurilor agricole sau forestiere(recoltatul cerealelor, al strugurilor, obiceiul transhumantei).

Uzantele normative au forta juridica a legii putand fi folosite pentru completarea legii(praeter lege) sau chiar pentru inlaturarea legii(contra legem).

Doctrina juridica are o mare importanta atat in activitatea de legiferare cat si in cea de aplicare a legii, dar nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ neputand fi obligatorie pentru cei ce initiaza actele normative sau pentru cei ce le implica. Cu toate acestea, deoarece doctrina juridica reprezinta un ansamblu de cunostinte juridice la cel mai inalt nivel de aprofundare al institutiilor dreptului administrativ, sintetizand si o anumita practica administrativa, ea poate fi considerata ca un factor ponderator in elaborarea unor acte normative cu impact asupra administratiei publice.